PROCESO DE LESIVIDAD
INSTRUMENTO PROCESAL QUE ANULA EN RAZÓN DE ILEGALIDAD DECISIONES
ADMINISTRATIVAS IRREVOCABLES DE FORMA UNILATERAL
El proceso de lesividad se estatuye como un instrumento procesal para
anular, en razón de su ilegalidad, aquellas decisiones administrativas que
serían de otra manera irrevocables de forma unilateral por parte de la
Administración Pública. Se debe destacar que el objeto de conocimiento o el
ámbito material de este proceso serán las pretensiones que se deriven de la
ilegalidad de los actos de la Administración Pública.
El artículo 8 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso Administrativa
(LJCA) habilita a la Administración Pública para demandar la ilegalidad de
aquellos actos firmes dictados por ella misma que generen algún derecho a un
particular. De esta manera, es una vía procesal para la revisión judicial de
las decisiones administrativas que han modificado favorablemente la situación
jurídica de un administrado.
En la acción de lesividad se debe destacar que los actos administrativos de
los cuales se derivan las pretensiones de ilegalidad, al contrario de lo que
ocurre en el proceso iniciado por los particulares, serán de naturaleza favorable, y, específicamente, habrán generado algún derecho al
administrado; por tanto, también se concluye que deberán ser firmes, pues sólo
en ese caso son plenamente capaces de modificar de manera irrevocable la situación
jurídica de los administrados.
PRESUPUESTOS DE PROCESABILIDAD
“En virtud de la naturaleza del proceso, este Tribunal ha sostenido la
existencia de ciertas condiciones objetivas que la norma exige para permitir al
órgano jurisdiccional el conocimiento de las pretensiones procesales. Estos
requisitos deben concurrir lógicamente al iniciarse el proceso, pues sin ellos
la Sala se vería inhibida de admitir a trámite la demanda presentada.
Los artículos 8 y 29 de la LJCA supeditan la presentación de la demanda a
la previa declaratoria, por parte de la Administración, de que el acto que se
pretende anular es lesivo al interés público. Cuatro condiciones objetivas
deben cumplirse para que el acuerdo de lesividad sirva efectivamente como
presupuesto de procesabilidad: i) que haya sido emitido dentro de los cuatro
años siguientes a la fecha en que se originó el acto que se pretende impugnar,
ii) que haya sido emitido por el órgano superior de la jerarquía administrativa
que lo originó, iii) que sea publicado en el Diario Oficial y los ejemplares en
que se publique acompañen la demanda; y, iv) que contenga la inequívoca
declaración de que el acto es lesivo al interés público.
Debido al condicionamiento que imponen los anteriores requisitos sobre la
continuación del proceso, se procede a realizar un examen sobre el cumplimiento
de cada uno de ellos a continuación:”
DECLARACIÓN
ADMINISTRATIVA DE LESIVIDAD EMITIDA DENTRO DE LOS CUATRO AÑOS SIGUIENTES A LA
FECHA EN QUE SE ORIGINÓ EL ACTO.
“El cumplimiento de este requisito queda
evidenciado por medio de la documentación anexa a la demanda, en la misma, se
encuentra una copia simple del permiso de ampliación y remodelación concedido
por la municipal de Antiguo Cuscatlán, a través de la Comisión Especial de
Permisos de Construcción y Funcionamiento el veinte de noviembre de dos mil
catorce a favor de INVERSIONES EL COPINOL, S.A. DE C.V., propietaria del Hotel
Santa Elena (folio 11).
Además, se presenta una certificación del acuerdo número dos del Concejo
Municipal de Antiguo Cuscatlán, tomado en la sesión ordinaria celebrada el
cuatro de junio de dos mil quince, que declaró lesivo al interés público y a la
seguridad jurídica el permiso de ampliación y remodelación del Hotel Santa
Elena (folio 10).
De lo expuesto en el párrafo anterior, se determina que la declaración de
lesividad –cuatro de junio de dos mil quince– se ha realizado dentro de los
cuatro años siguientes a la fecha en que se originó el acto impugnado –veinte
de noviembre de dos mil catorce–.”
ACUERDO DE LESIVIDAD EMITIDO POR EL ÓRGANO
SUPERIOR DE LA JERARQUÍA ADMINISTRATIVA QUE LO ORIGINÓ.
“La norma en comento exige la declaración de voluntad del órgano superior
de la jerarquía administrativa que originó el acto impugnado. La aplicación de
dicha disposición no presenta ningún inconveniente cuando efectivamente en la
jerarquía administrativa que originó el acto existe un superior reconocido de
tal manera por el ordenamiento. Sin embargo, en el caso que no exista un
superior jerárquico, debe interpretarse que el órgano a quien se atribuye la
potestad de emitir el acuerdo de lesividad, es aquel mismo que emitió el acto
impugnado (sentencia definitiva del once de septiembre de mil novecientos
noventa y ocho, referencia 26-I-1996).
En el caso analizado, el acto administrativo impugnado –permiso de
ampliación y remodelación– fue concedido por la Comisión Especial de
Permisos de Construcción y Funcionamiento del Municipio de Antiguo Cuscatlán y
el acuerdo que declara lesivo al interés público y a la seguridad jurídica fue
dictado por el Concejo Municipal, quien es la autoridad máxima del municipio. De ahí que se comprueba que el acuerdo ha sido emitido por
el órgano competente.”
PUBLICACIÓN DEL ACUERDO EN EL
DIARIO OFICIAL Y LOS EJEMPLARES EN QUE SE PUBLIQUE ACOMPAÑEN LA DEMANDA.
“Esta condición se refiere, en primer término, a su publicación en el
Diario Oficial, para lo cual la LJCA no prevé ningún plazo una vez emitido el
acuerdo de lesividad. La publicación hará del conocimiento general la decisión
de la Administración Pública de cuestionar la validez de su propio acto y sirve
de anuncio a la inminente demanda contenciosa.
En segundo término, la LJCA exige que los respectivos ejemplares del Diario
Oficial en que se publicó el acuerdo de lesividad acompañen la demanda. Su
presentación junto con la demanda permitirán al Tribunal la comprobación
inequívoca del cumplimiento de las condiciones objetivas del acuerdo de
lesividad.
En el presente caso, la autoridad demandante para satisfacer este
requisito, únicamente ha presentado el duplicado de la factura en que consta el
pago de la publicación (folio 12), dejando de manifiesto el no cumplimiento de
este requisito.”
INEQUÍVOCA DECLARACIÓN DE QUE EL ACTO ES LESIVO
AL INTERÉS PÚBLICO EN EL ACUERDO
“Para que este requisito se cumpla, la Administración
demandante debe declarar inequívocamente en el acuerdo que emita que el acto que se dispone a
controvertir en sede judicial es lesivo al interés público y las razones en que funda dicha declaratoria.
Debido a que el objeto del proceso de lesividad no se aparta del ámbito
material de conocimiento de la jurisdicción contencioso administrativa, sino al
contrario, representa una particular estructura procesal cuya finalidad es
valorar la pretensión que cuestiona la validez del acto administrativo, la
declaratoria de lesividad deberá estar fundada esencialmente en el quebrantamiento
del Derecho. Es decir, en el proceso de lesividad salvadoreño,
el fundamento de la declaratoria de lesividad del acto será precisamente la
infracción al ordenamiento jurídico que la Administración Pública considera
haber incurrido, sin perjuicio de que ésta funde asimismo su declaratoria de
lesividad en razones de conveniencia, es decir, en razones de otra índole por
las cuales considera que el acto repercute desfavorablemente en el interés
público, pero estas deberán en todo caso ser precedidas de la alegación
relativa a la ilegalidad del acto administrativo.”
EL ACUERDO DE LESIVIDAD DEBE EXPRESAR LAS RAZONES POR LAS CUALES CONSIDERA
QUE EL ACTO QUE IMPUGNA ES CONTRARIO AL INTERES PÚBLICO Y RAZONES DE DERECHO,
SU FALTA DE FUNDAMENTACIÓN NO ES UN MERO FORMALISMO
“De tal manera, a la Administración Pública no le compete, motu proprio,
la calificación de la ilegalidad del acto, sino únicamente la declaratoria
de su lesividad fundada esencialmente en el quebrantamiento del Derecho; ésta
servirá como requisito previo para impugnar el acto ante esta Sala, a la cual
compete exclusivamente valorar la existencia de tales vicios.
Precisamente su valor como presupuesto del proceso contencioso exige
que el acuerdo de lesividad sea debidamente fundado y motivado. Es
decir, no bastará con que la Administración Pública considere –en un juicio
interno con motivos inescrutables– que el acto es lesivo al interés
público, sino que tendrá la obligación de expresar
las razones de hecho y de derecho por las que considera que su propio acto es
lesivo al interés público, que, como se ha dicho, deberán ser razones que, a
juicio de la Administración, signifiquen una vulneración del ordenamiento
jurídico. De tal forma, la declaratoria de lesividad supone unas
determinadas razones de Derecho sin las cuales no puede ser considerada como
tal y, por tanto, no puede servir como presupuesto procesal. Para comprobar
que estas existen, deben ser incorporadas en el acuerdo de lesividad que
finalmente se publica en el Diario Oficial. Finalmente, debe aclararse que esta
exigencia no es óbice para que los fundamentos de la posterior pretensión de la
Administración en el eventual proceso contencioso puedan ser ampliados o hasta
complementados con otros.
En el presente caso, la Administración demandante, si bien ha omitido la
presentación del ejemplar del Diario Oficial que contiene la publicación del
acuerdo de lesividad, presenta anexa a la demanda la certificación del acuerdo
tomado por el Concejo Municipal de Antiguo Cuscatlán que declara lesivo al
interés público y a la seguridad jurídica el permiso de ampliación y
remodelación del Hotel Santa Elena y en el mismo únicamente se señala: “(...) El Concejo Municipal Acuerda: Acuerdo numero (sic) Dos: De conformidad al Artículo 8 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso
Administrativo, se declara Lesivo al Interés Público y a la Seguridad Jurídica,
el Permiso de Ampliación y Remodelación del Hotel Casa Santa Elena, de fecha 20
Noviembre (sic) del año Dos Mil Catorce (sic) (...)”
(folio 10).
De lo anterior, este Tribunal evidencia que dicho acuerdo no expresa las
razones por las cuales considera que el acto que pretende impugnar es contrario
al interés público, ni tampoco las determinadas razones de derecho que, como ya
se ha dicho, le compete realizar. La falta de motivación del acuerdo arriba
señalado no es un mero quebrantamiento formal que pueda ser subsanado, pues
precisamente la falta de esta en el acuerdo no permite concluir con certeza que
la voluntad de la Administración esté fundada en posibles infracciones al
ordenamiento jurídico. Tampoco puede entenderse que la mera invocación del
artículo 8 de la LJCA –tal como se hace en la certificación del acuerdo número
dos del Concejo Municipal de Antiguo Cuscatlán– sirva como fundamento del
acuerdo y que, por tanto, lo valide como presupuesto del proceso de lesividad,
pues ello sería precisamente desconocer la exigencia de dicho precepto y
autorizaría para que cualquier declaración –independiente de su contenido–, que
cumpliera el resto de requisitos esbozados en los apartados anteriores y que
estuviera fundada en el artículo 8 de la LJCA, sirva para que la Administración
controvierta sus propios actos. En consecuencia, el acuerdo con que se pretende
acreditar el requisito de procesabilidad no cumple las
condiciones necesarias para autorizar el conocimiento de la pretensión de
ilegalidad del acto administrativo impugnado.”