PRINCIPIO DE RESERVA DE LEY
RESERVA DE LEY
"III. 1. El art. 131 ord. 21° de la Constitución establece que corresponde a la Asamblea Legislativa determinar las atribuciones y competencias de los diferentes funcionarios cuando por esta Constitución no se hubiese hecho.
La disposición en comento contiene una de las tantas manifestaciones del principio de reserva de ley que el Constituyente ha delimitado a lo largo del texto fundamental; y es que, la reserva de ley no está constituida sobre un único objeto, sino que se mueve en diferentes ámbitos formando un conjunto heterogéneo, alcanzando aspectos relacionados básicamente –según el modelo liberal, de aplicación todavía actual– con el patrimonio, la libertad, la seguridad y la defensa (sentencia de 6-IX-2001, Inc. 27-97).
A ese respecto, es menester retomar algunas consideraciones jurisprudenciales expresadas por este tribunal en la sentencia de 14-XII-2004, Inc. 17-2003:"
ASAMBLEA LEGISLATIVA
"La Asamblea Legislativa es por excelencia, el órgano de representación del pueblo (art. 125 Cn.), está en la obligación de ser aquel que presente el mayor nivel de divulgación y debate de sus actos, con el propósito que los administrados conozcan lo que se está haciendo y cómo se está haciendo, para poder así, eventualmente, avocarse a las comisiones parlamentarias y ser escuchados para exponer su parecer sobre un asunto que se debate o cuando su esfera jurídica –aún bajo el supuesto de que la actividad legislativa se proyecta hacia la comunidad– pueda resultar afectada por una decisión legislativa; ello coadyuvará al imperio de la seguridad jurídica, consagrada como valor constitucional en el art. 1 Cn. En efecto, la zona de reserva de cada órgano comprende un margen de competencias propias y exclusivas que no pueden ser interferidas por otro órgano; hay, así, una zona de reserva de ley (o de la Asamblea Legislativa); una zona de reserva de la administración (o del Ejecutivo); y una zona de reserva judicial."
LEY
"La jurisprudencia de esta Sala ha reconocido que el vocablo “ley” es utilizado en innumerables disposiciones constitucionales y no siempre en el mismo sentido, por lo que no puede concluirse “que cada vez que utiliza el vocablo “ley” se está refiriendo a los decretos de contenido general emanados de la Asamblea Legislativa” –Sentencia de 23-III-2001, pronunciada en el proceso de Inc. 8-97–. Y es que,entender que la ley en sentido formal es la única fuente de regulación de todos los ámbitos de la vida normada, implica exigir una profesión legislativa que va en detrimento de las potestades normativas que la misma Constitución reconoce a otros órganos estatales o entes públicos, ya que, el destinatario de las normas constitucionales en términos de desarrollo de las condiciones en que se ejercitarán los derechos fundamentales de los sujetos, no es únicamente el legislador, sino que puede ser, según el caso, otros órganos del Estado.
De tal manera que, la determinación constitucional de los contenidos jurídicos es por tanto, tarea que se realiza con arreglo a dos grandes sistemas: en primer lugar, directamente por la propia Constitución, en aquellos casos en que mediante la enunciación de sus prescripciones en términos concretos y singulares, establece normas definitivamente perfiladas; en segundo lugar; cuando, el texto de la Constitución no hace más que habilitar a diferentes órganos para la progresiva conformación de las normas encuadrables en los diferentes enunciados constitucionales, conformación que puede llevarse a cabo mediante la creación de nuevos enunciados –infraconstitucionales– en cuyo seno se habilita a órganos sucesivos para nuevas selecciones normativas. Ello explica la tendencia de la misma a emplear en algunos casos estándares imprecisos o modelos normativos “abiertos” o indeterminados sea expresa o implícitamente al legislador u otro órgano para elaborar el desarrollo normativo más apropiado en cada caso.
Por ello, el vocablo “ley” o “ley especial” no es igual a decreto legislativo o decreto legislativo especial, sino a disposición jurídica emanada de los órganos estatales o entes públicos investidos de potestades normativas reconocidas por la Constitución, y, en esa connotación, el concepto desempeña una importante función en cuanto implica la exigencia que toda actuación de los poderes públicos esté basada en una disposición jurídica previamente promulgada."
ZONAS DE RESERVA DE COMPETENCIA
"A. Siguiendo la jurisprudencia pasada y bajo la idea de la “división de poderes”, se concibe lo que se puede denominar “zonas de reserva de competencias”.
a. En efecto, la zona de reserva de cada órgano comprende un margen de competencias propias y exclusivas que no pueden ser interferidas por otro órgano; hay, entre otras, una zona de reserva de ley (o de la Asamblea Legislativa); una zona de reserva de la Administración (o del Ejecutivo); y una zona de reserva judicial. Para el caso, interesa examinar –para así poder darle contenido, aunque sea ilustrativo– a la zona de reserva de ley, teniendo en cuenta los postulados y los principios que rigen al órgano depositario de la misma."
RESERVA DE LEY COMO TÉCNICA DE DISTRIBUCIÓN DE POSTESTADES NORMATIVAS
"b. La reserva de ley es una técnica de distribución de potestades normativas a favor del Legislativo determinada constitucionalmente y que, por tanto, implica que determinadas materias sólo pueden ser reguladas por dicho órgano, como garantía, en primer lugar, de la institución parlamentaria frente a las restantes potestades normativas y, en segundo lugar, frente a sí misma.
c. En el ordenamiento jurídico salvadoreño, tal reserva de ley es un medio para distribuir la facultad de producir disposiciones jurídicas entre los órganos y entes públicos con potestad para ello,otorgándole preferencia a la Asamblea Legislativa en relación con ciertos ámbitos de especial interés para los ciudadanos. En efecto, la Asamblea Legislativa puede garantizarle a los ciudadanos conocer las distintas propuestas y posiciones sustentadas por los diferentes grupos políticos que los representan –los mayoritarios y los minoritarios–."
PREFERENCIA DE LA LEY EN SENTIDO FORMAL
"d. La preferencia hacia la ley en sentido formal para ser el instrumento normativo de ciertas materias, proviene del plus de legitimación que posee la Asamblea Legislativa por sobre el resto de órganos estatales y entes públicos con potestad normativa, por recoger y representar la voluntad general."
DETERMINACIÓN DE MATERIAS QUE SE ENTIENDEN INCORPORADAS EN ZONAS DE RESERVA DE LEY
"B. Ante la existencia de varios órganos y entes públicos con potestades normativas, el punto a dilucidar consiste en determinar cuáles materias se entienden incorporadas en la zona de la reserva de ley, pues la Constitución de la República, en lo que respecta a tal figura, no es clara: ninguno de sus preceptos define cuál es el dominio natural de la potestad normativa de la Asamblea Legislativa.
a. En efecto, existen muchos casos en que la Constitución, si bien señala que ciertas materias serán objeto de una “ley especial” o serán reguladas por “ley”, el término genérico utilizado para ello no resulta lo suficientemente claro en su contexto para determinar si es materia reservada a la Asamblea Legislativa; por tanto, interpretar que en estos casos el término está utilizado en sentido formal, es enervar las potestades normativas que la misma Constitución otorga a otros entes, como el Ejecutivo y los Municipios (arts. 167 ord. 1°, 168 ord. 14° y 204 ord. 5° Cn.).
b. Por tanto, a continuación se construirán las ideas rectoras al respecto, proporcionando algunos ejemplos concretos, a través de los cuales se pueda prever razonablemente qué ámbitos de la realidad normada están sometidos a la reserva de ley, así como cuándo podrá haber una reserva relativa.
C. La determinación en concreto de las materias reservadas a la ley por la Constitución constituye el punto de mayor complejidad de la figura que se examina, debido a los distintos entes con potestades normativas reconocidos por aquélla.
a. La identificación de las materias que se entienden reservadas, así como del alcance de estas reservas, es un ejercicio interno dentro de cada Estado a cargo específicamente de la jurisdicción constitucional, el cual depende muchas veces de lo expreso o tácito que haya sido el constituyente sobre el particular; no obstante, de la doctrina constitucional y administrativa se extraen coincidencias respecto de las materias sometidas a reserva, a partir de las cuales se pueden establecer algunas ideas abstractas sobre el tema.
b. El punto de partida es la idea que la reserva de ley no está constituida sobre un único objeto, sino que se mueve en diferentes ámbitos formando un conjunto heterogéneo, alcanzando aspectos relacionados básicamente con el patrimonio, la libertad, la seguridad y la defensa. Así, v. gr., los impuestos, sanciones, y la expropiación son materias reservadas a ley.
c. Habrá casos –a identificarse vía jurisprudencia por la falta de claridad constitucional– en que existe la necesidad de desarrollo legislativo para determinadas materias, por su propia naturaleza e importancia, validando o reconociendo, por la vía señalada, el núcleo histórico de las materias reservadas a la zona de actuación de la Asamblea Legislativa. Es decir, que el constituyente, en muchas ocasiones, no mencionó expresa e inequívocamente que determinado ámbito de la realidad es una materia sometida a la zona de reserva del Órgano Legislativo; sin embargo, no se puede dejar pasar estas circunstancias frente a materias que, por su naturaleza e importancia, deben quedar en manos del órgano que garantiza los principios aludidos.
Por tanto, corresponde a la jurisprudencia de esta Sala –como se expuso– concretar, en los casos en que se le plantee vía pretensión de inconstitucionalidad, cuáles de aquellos ámbitos tienen que estar sometidos a la zona de reserva de ley, teniendo presente, básicamente, los principios informadores de la labor legislativa, la interpretación integral y profunda de cada precepto –en conexión con los valores y principios básicos de la Constitución–, la regulación histórica de la materia y, de manera no menos importante, las coincidencias doctrinales."
INTERRELACIÓN DE LAS FUENTES DEL DERECHO EN LA REGULACIÓN DE LAS MATERIAS NO RESERVADAS A LA LEY FORMAL
"D. Es procedente abordar la manera en que se interrelacionan las distintas fuentes del Derecho en la regulación de las materias no reservadas a la ley formal.
a. La reserva de ley –cuando es de tipo relativo– obliga al legislador a regular los aspectos centrales de la materia, permitiendo a otros entes con potestad normativa colaborar en la regulación de aspectos complementarios.
De lo anterior se deduce que en las materias no reservadas todos los entes con potestad normativa reconocida por la Constitución pueden reglamentar el núcleo básico de dichas materias, sin necesidad –en el caso de los entes distintos del legislador– de habilitación legal.
b. En relación con la anterior regla, deben hacerse las siguientes precisiones:
En primer lugar, hay un campo normativo en la autoorganización de los órganos y entes constitucionales, que no puede ser objeto de regulación por parte de la ley formal, a menos que la Constitución disponga lo contrario. Por el contrario, toda la regulación que afecta a la organización interna de dichos órganos y entes está reservada a los mismos, estando limitada únicamente por la Constitución.
En este caso, no estamos en puridad ante materias no reservadas, sino que nos encontrarnos frente a materias reservadas, pero no al legislador, sino que a otros órganos u entes de rango constitucional."
REGLAMENTO
"c. Aunque tradicionalmente los productos normativos de la administración se identifican con la denominación “reglamentos”, ésta tiene un significado más amplio (sentencia de 14-XII-2012, Inc. 103-2007).
Con la expresión “reglamento” no sólo se puede hacer referencia a los cuerpos normativos que regulan la organización interna de órganos y entes creados directa o indirectamente por la Constitución, sino también se puede hacer referencia a cualquier cuerpo normativo que tenga por objeto desarrollar otro cuerpo normativo de superior jerarquía (ley formal, tratado), abarcando las más diversas materias.
Es importante aceptar que la ley necesita con frecuencia de la colaboración reglamentaria. Al respecto, la potestad reglamentaria ha sido reconocida como un medio indispensable para el cumplimiento de los fines de la Administración y como una exigencia inevitable ante la complejidad creciente de la dinámica social, a la que se responde mejor con la habitualidad, rapidez y continuidad de la producción reglamentaria. La potestad reglamentaria es un poder de producción normativa, es decir, un poder para producir o crear disposiciones jurídicas abstractas y generales que vinculan a sus destinatarios y que tienen como fin el desarrollo de leyes o la creación de la estructura interna de un órgano estatal o un ente público (Sentencia de 25-VI-2009, Inc. 26-2008)."
REGLAMENTO DE EJECUCIÓN
"Dentro de sus distintas manifestaciones es pertinente referirse al reglamento de ejecución, que se dicta para detallar los aspectos accesorios y los medios técnicos que posibilitan la aplicación de una ley. Este tipo de reglamento puede y debe desarrollar los contenidos de la ley mediante disposiciones acordes con ella, siempre que no contradigan su texto y su finalidad. Es decir, cumple una función normativa complementaria, al interpretar el alcance o precisar las firmas de aplicación de las disposiciones legales; derivar o constatar la habilitación legal de competencias inherentes o implícitas; disciplinar cuestiones técnicas o intensamente variables; definir medidas de escasa o nula incidencia en la esfera jurídica de los ciudadanos; o concretar principios generales del derecho, entre otros contenidos posibles, ya que las formas que adopta la colaboración normativa entre la ley y el reglamento son múltiples y heterogéneas (Inc. 26-2008, ya citada).
ATRIBUCIÓN O COMPETENCIA
"2. A. Desde el punto de vista técnico-jurídico y con carácter orgánico, el concepto de atribución o competencia puede entenderse como la capacidad concreta que tiene un determinado ente estatal, de suerte que al margen de la materia específica asignada no puede desenvolver su actividad; mientras quedesde un carácter sistemático, la atribución o competencia consiste en la enumeración de una serie de posibilidades de actuación dadas a un órgano por razón de los asuntos que están atribuidos de un modo específico. Así, una atribución puede identificarse como la acción o actividad inherente que por mandato constitucional o legal desarrolla un órgano estatal o ente público; es decir, los poderes, atribuciones y facultades conferidas para el normal funcionamiento y cumplimiento de una labor.
Entre las características que se pueden atribuir a dicha acción están: obligatoriedad, en el sentido que se trata de un poder que debe ejercitarse en los casos que así corresponda, por lo que no puede un órgano del Estado, ya sea en carácter institucional o personal, elegir a su arbitrio actuar o no bajo determinado contexto, sino que debe actuar cumpliendo con un deber; improrrogable, en tanto ese conjunto o parte de atribuciones que han sido asignadas no pueden ser transferidas a otro órgano, salvo aquellos casos en que tal posibilidad este expresamente autorizada legal o constitucionalmente –delegación–; e irrenunciabilidad, en virtud que los órganos no pueden decidir privarse de una competencia fundamental atribuida, o de una parte de ella, ni del ejercicio de esa competencia debido al carácter obligatorio que le reviste."
PRINCIPIO DE INDELEGABILIDAD DE ATRIBUCIONES
"B. Sobre el principio de indelegabilidad de atribuciones contenido en el art. 86 inc. 1° frase tercera Cn., la jurisprudencia de este tribunal ha sostenido que la delegación de competencia es la decisión de un órgano administrativo a quien legalmente aquélla le corresponde, por la cual transfiere el ejercicio de todo o parte de la misma a un órgano inferior (sentencia de 20-I-2009, Inc. 84-2006).
La delegación constituye una excepción al principio de improrrogabilidad de la competencia, yrepresenta un medio técnico para la mejor organización y dinámica de la Administración Pública, en virtud del cual un órgano determinado se desprende de una parte de la competencia que tiene atribuida y la transfiere a otro, al cual esa competencia no le había sido asignada. La delegación, de tal modo, no implica una alteración de la estructura administrativa, sino tan sólo de su dinámica, e importa el desprendimiento de un deber funcional, siendo independiente de la existencia de una relación jerárquica entre el órgano delegante y el delegado. En lo atinente a la delegación administrativa, ésta debe estar autorizada por una norma legal, y puede presentarse de dos maneras distintas, a saber: la delegación administrativa interorgánica y la delegación administrativa intersubjetiva (improcedencia de 13-IX-2013, Inc. 130-2012)."
ATRIBUCIONES CONSTITUCIONALES Y LEGALES DE LOS ÓRGANOS DE GOBIERNO
"C. En la misma línea jurisprudencial, esta Sala ha determinado que los órganos del Gobierno están investidos de un conjunto de atribuciones constitucionales y legales que deben ser ejercidas en forma independiente, para evitar la concentración del poder y garantizar el respeto a los derechos de las personas. Esto significa que el conjunto de las atribuciones jurídico-políticas y jurídico-administrativas comprendidas en la competencia de cada órgano son improrrogables, es decir, no pueden ser transferidas por su titular a un órgano distinto (Sentencia de 19-IV-2005, Inc. 46-2003). De lo contrario, la posibilidad de delegación podría soslayar la distribución de poder pretendida por el reparto constitucional de las competencias de cada órgano.
Sin embargo, se ha reconocido que entre unidades administrativas de un mismo órgano, o entre un órgano del Gobierno y un ente descentralizado, la delegación puede operar como un medio técnico para optimizar el desempeño de la Administración Pública, en términos de eficiencia y eficacia (Inc. 84-2006 previamente citada). En tales casos, se trata de la aplicación de un principio de distribución y especialización de funciones o labores que, junto con otros beneficios, favorece la gestión técnica de los asuntos, desconcentra su atención por los niveles superiores de cada órgano y reduce los tiempos de respuesta de la Administración. La condición de validez de esa delegación es que esté prevista en una disposición con el mismo rango que la que ha otorgado la competencia delegada, esto es, una ley en sentido formal (Sentencia de 14-XII-2011, Amparo 517-2009)."
DELEGACIÓN ADMINISTRATIVA INTERORGÁNICA Y DELEGACIÓN ADMINISTRATIVA INTRAORGÁNICA
"D. Entonces, cabe aclarar que la delegación no es per se inconstitucional, pues en ocasiones puede operar como un medio técnico para el mejor funcionamiento dinámico de la administración pública. Dicha figura puede presentarse de dos maneras distintas: una, que podría denominarse delegación administrativa interorgánica y otra que podría llamarse delegación administrativa intraorgánica.
La primera es la que se lleva a cabo entre dos órganos que pueden o no estar ligados por una vinculación jerárquica; la competencia es deferida por el órgano delegante al delegado, aunque la atribución sigue perteneciendo a aquél y puede seguir ejerciéndola en concurrencia con éste, incluso haciendo uso eventualmente de la figura de la avocación; la segunda tiene lugar entre distintas unidades administrativas que pertenecen a un mismo órgano, y para que tenga cabida debe ser regulada normativamente –igual que la anterior– mediante disposiciones del mismo rango de aquellas que atribuyeron la competencia que es objeto de la delegación."
GOBIERNO NO PUEDE DELEGAR ATRIBUCIONES Y COMPETENCIAS SI NO ESTA HABILITADO PARA ELLO Y SIEMPRE QUE NO AFECTE LO DISPUESTO POR LA CONSTITUCIÓN O POR LAS LEYES EMITIDAS AL EFECTO
"Lo dicho hasta aquí basta para afirmar que el principio de indelegabilidad de las atribuciones de los órganos de Gobierno implica que ninguno de los órganos estatales, pueda desprenderse de las atribuciones que la Constitución le ha asignado y conferirla a otro; entendiendo que la delegación puede operar únicamente entre unidades administrativas de un mismo órgano o entre un órgano del Gobierno y un ente descentralizado, como un medio técnico para el mejor funcionamiento dinámico de la Administración Pública.
E. Como se dijo, desde el punto de vista del Derecho Administrativo y del Derecho Constitucional, la delegación de funciones tiene cabida, en tanto que busca mejorar la organización y dinámica de la Administración Pública a efecto de alcanzar ciertos fines. Sin embargo, esto no implica que cualquier función o atribución puede ser delegada, sino que en ella solo pueden estar comprendidas aquellas atribuciones que no sean propias de la naturaleza jurídica de cada uno de los órganos del Gobierno, sean estos en su carácter de institución o persona y que a su vez no se produzca afectación al orden fijado por la Constitución y las leyes en su consecuencia dictadas.
En tal sentido, para que dicha delegación se concrete deben cumplirse por lo menos los siguientes requisitos: primero, que exista norma jurídica en la cual se establezca la atribución a determinado órgano o ente estatal; segundo, que exista habilitación normativa en el sentido de poder delegar cierta atribución; tercero, que se trate únicamente de atribuciones o funciones que no sean esenciales a ese ente –institucional o personal–, quien a su vez se entiende conserva el ejercicio directo de esa atribución.
Será entonces desde esta perspectiva que ha de interpretarse el inc. 1° frase tercera del art. 86 Cn., en cuanto señala que “Las atribuciones, y competencias de los órganos del Gobierno son indelegables.”; es decir, los diferentes órganos o entes que conforman el Gobierno no pueden delegar atribuciones o competencias si no están habilitados para ello, como tampoco pueden delegar aquellas potestades o atribuciones que son esenciales a su giro funcional, de igual forma no pueden ceder u otorgar más de las competencias que poseen.
En definitiva, el principio de indelegabilidad de funciones delimita que los órganos o entidades públicas no pueden desprenderse del ejercicio directo de aquellas atribuciones que son inherentes a la existencia del mismo, aunque esto no quita que otras atribuciones sí puedan delegarlas, en tanto no se afecte lo dispuesto por la Constitución o por las leyes emitidas al efecto."
ACUERDO MINISTERIAL IMPUGNADO VULNERA EL PRINCIPIO DE RESERVA DE LEY, YA QUE FUNCIONES QUE DELIMITAN EL MARGEN DE ACTUACIÓN DE UN ÓRGANO O FUNCIONARIO PÚBLICO, SOLO PUEDEN SER CREADAS POR ENTIDADES CON FACULTADES NORMATIVAS
"1. A. El primero motivo de inconstitucionalidad se circunscribió a verificar si el acuerdo ministerial impugnado vulnera la ley fundamental dado que inobserva el principio de reserva de ley –art. 131 ord. 21° Cn.–, ya que sólo por medio de la ley se pueden determinar las atribuciones y competencias de los funcionarios públicos. La parte actora afirmó que se han definido atribuciones y competencias a la Dirección Departamental de Educación por medio de la normativa impugnada, la cual es rango inferior a las normas legislativas.
En esa línea argumentativa, resulta indispensable contrastar el art. 45 del Reglamento de la Ley de la Carrera Docente en contra posición con las atribuciones determinadas en el acuerdo II n° 11 contenido en el AM n° 15-0939, a fin de verificar si en efecto mediante la normativa impugnada se han creado nuevas atribuciones no contenidas en el RLCD.
Para ello se tiene:
El artículo en comento prescribe:
“ATRIBUCIONES
Art. 45.- La Unidad de Recursos Humanos tendrá las atribuciones siguientes:
a) Legalizar los movimientos de personal;
b) Prever los ascensos de los educadores con fines presupuestarios;
c) Efectuar los ascensos de categoría de los educadores en servicio;
d) Mantener completo, en orden y debidamente archivado los expedientes profesionales de los educadores;
e) Publicar las plazas vacantes en la Dirección Departamental de Educación a solicitud de los Consejos Directivos Escolares;
f) Atender consultas que le hagan los otros organismos que administran la carrera docente;
g) Extender el documento de identificación profesional mediante el cual se da el reconocimiento legal a los educadores inscritos en el registro escalafonario; y
h) Tramitar y legalizar las licencias de los educadores que desempeñen cargos de técnica educativa.”
Por su parte, el acuerdo ministerial impugnado señala:
“...Designar a los Directores Departamentales de Educación todas las funciones de Recursos Humanos, que comprende personal docente y administrativo del departamento bajo su comprensión territorial, siendo los responsables del contenido y la veracidad de la información que se describe a continuación: [l]os movimientos de personal, licencias por maternidad, traslados, destacamentos, nombramientos, contrataciones, permutas, asignación de horas clase y sobresueldo, sin efecto por fallecimiento, renuncias, jubilaciones, abandono de cargo, ascenso de categoría, destacamento por sub-utilización, prórroga de licencias; también tiempo de servicio del personal registrado en el escalafón administrativo y docente, refrendas de personal docente y administrativo, información para el presupuesto de recursos humanos, del contenido de la actualización mensual de base de datos (fecha de ingreso, categoría, grado, fecha de nacimiento, nivel de formación, etc.), informes estadísticos, solicitudes para evaluar personal administrativo, nóminas de personal para capacitación, nóminas de personal administrativo para uniformes y control sobre el uso de los mismos, extensión del NIP, solicitud de trámites de Misión Oficial para becas, nóminas de Centro de Escolares con plazas vacantes de docentes para publicación, solicitud de partidas de director y/o sub-director, así como cualquier otro trámite o gestión administrativa relacionada con los Recursos Humanos...”
B. Confrontadas ambas normativas se concluye lo siguiente:
a. Por una parte, el art. 45 RLCD establece las atribuciones y competencias de la Unidad de Recursos Humanos del Ministerio de Educación; unidad creada con base en el art. 41 de la LCD como organismo que, junto a otros, administra la Carrera Docente. El reglamento en comento es de aquellos a los que la doctrina denomina de ejecución –art. 168 ord. 14° Cn.–, cuya finalidad es delimitar los aspectos técnicos para posibilitar la aplicación de la Ley –en este caso la Ley de la Carrera Docente–; de allí que, el referido reglamento desarrolle a esta ley.
b. Por otra parte, al examinar el acuerdo ministerial impugnado se observa que el mismo crea una serie de atribuciones que el Reglamento de la Ley de la Carrera Docente no contempla; en ese sentido, el art. 45 RLCD marca la zona de reserva de las competencias conferidas a la Unidad de Recursos Humanos, por lo que, la creación de nuevas atribuciones requiere su inserción en un texto legal de igual o mayor jerarquía, pero jamás menor.
Y es que, la reserva de ley de tipo relativo obliga al legislador a regular aspectos centrales de la materia, circunstancia que, trasladada al presente análisis se verifica en el art. 41 LCD, pues la Unidad de Recursos Humanos se crea mediante la Ley de la Carrera docente, permitiendo al Ejecutivo –mediante un reglamento de ejecución– regular aspectos complementarios tales como las atribuciones de la Unidad de Recursos Humanos.
C. Sobre la base de lo anterior, al interpretar el art. 131 ord. 21° Cn., en conexión con la jurisprudencia previamente citada, se concluye que el acuerdo II n° 11 contenido en el AM n° 15-0939 es inconstitucional, en tanto que el mismo crea una serie de atribuciones que no están determinadas en el art. 45 RLCD.
La disposición constitucional en comento faculta a la Asamblea Legislativa para determinar las competencias de los funcionarios, las cuales en virtud del principio de reserva de ley relativa, han sido creadas mediante un reglamento de ejecución; por tanto, un instrumento normativo de menor jerarquía no puede agregar más facultades que las que el reglamento establece.
D. En virtud de lo evidenciado, la creación de atribuciones realizada por el acuerdo II n° 11 contenido en el AM n° 15-0939, transgrede el principio de reserva de ley, en tanto que las funciones que delimitan el margen de actuación de un órgano o funcionario público únicamente pueden ser creadas por aquellas entidades con facultades normativas; en consecuencia, el acuerdo ministerial impugnado vulnera la Constitución en su art. 131 ord. 21° Cn., por lo que así deberá declararse."
EFECTO RESTITUTORIO: ORDENA LA EXPULSIÓN DEL ORDENAMIENTO JURÍDICO, ES DECIR UNA DECLARACIÓN CONSTITUTIVA, CON EFECTOS EQUIVALENTES A LA DEROGACIÓN
"2. Constatada la inconstitucionalidad de la normativa impugnada, es necesario exponer unas breves consideraciones en orden a cómo deberán entenderse los efectos del presente fallo.
A. En cuanto al contenido de la sentencia estimatoria de inconstitucionalidad, la reparación que se ordena para restablecer el orden constitucional vulnerado por la disposición o cuerpo normativo declarado inconstitucional, es la expulsión de ésta del ordenamiento jurídico, es decir una declaración constitutiva, con efectos equivalentes a la derogación.
Sin embargo, la sentencia estimatoria dictada en esta clase de proceso no debe perder de vista las consecuencias que puede ocasionar en relación con las situaciones jurídicas ya consolidadas.
Por ello y como se dijo en la sentencia de 23-I-2013, Inc. 49-2011, ya citada, el adecuado y regular funcionamiento de las instituciones estatales requiere de una proporcionalidad de los efectos que puedan producir las sentencias emitidas por este Tribunal.
En el presente caso, deberá tenerse presente que las decisiones y acuerdos tomados en virtud de la normativa impugnada han producido efectos de diversa índole. De modo que, para no perjudicar situaciones jurídicas consolidadas y efectos jurídicos ya producidos, tal como lo exige el principio de seguridad jurídica (art. 1 Cn.), esta sentencia no afectará en modo alguno los actos emitidos por los Directores Departamentales de Educación durante el período en que estuvo vigente el acuerdo II n° 11 contenido en el AM n° 15-0939.
B. Asimismo, debe quedar claro que a partir de este pronunciamiento, los organismos encargados de la administración de la carrera docente –art. 41 -LCD–, deberán actuar conforme a lo estipulado en la Ley de la Carrera Docente y el Reglamento de la misma."