PRINCIPIO DE JERARQUÍA NORMATIVA

ORDENAMIENTO JURÍDICO ASIGNA A CADA FUENTE UNA FUERZA DETERMINADA 

"2. Como aspectos conceptuales previos, se harán algunas consideraciones sobre el ordenamiento jurídico y la jerarquía normativa (A) y sobre la coherencia de dicho ordenamiento (B). 

A. Según las Sentencias del 23-X-2007 y 6-VI-2008, Incs. 35-2002 y 31-2004 respectivamente, las disposiciones y normas que integran el ordenamiento jurídico estructuran formalmente un entramado de relaciones normativas regidas por los criterios de jerarquía y de fuerza jurídica. 

a. La fuerza jurídica de una fuente —acto normativo cualificado por el sujeto que lo produce y/o el procedimiento seguido— es su capacidad de incidir en el ordenamiento jurídico, creando Derecho objetivo o modificando el existente. En concreto, el ordenamiento asigna a cada fuente normativa una fuerza determinada. 

La fuerza propia de cada fuente no se refleja solo en su capacidad creadora de Derecho objetivo, sino también en las disposiciones que produce, dotándolas de rigidez frente a las fuentes normativas de fuerza jurídica inferior. Por eso, del concepto de fuerza jurídica se derivan dos consecuencias distintas: la fuerza activa y la fuerza pasiva. La fuerza activa es la capacidad creadora de Derecho objetivo reconocida a una cierta fuente normativa. La fuerza pasiva es la capacidad de las disposiciones producidas por dichas fuentes de resistir nuevas disposiciones de fuerza jurídica inferior. 

Así, mediante la fuerza jurídica atribuida a cada fuente normativa se establece una ordenación jerárquica del sistema de fuentes según la cual las relaciones entre las fuentes se desarrollan de la siguiente manera: en virtud de su fuerza activa, una fuente puede modificar cualquier disposición de fuerza inferior a la suya y cualquier disposición de su misma fuerza, y, en razón de su fuerza pasiva, ninguna disposición puede ser modificada por una fuente inferior."

TIENE COMO FUNCIÓN DETERMINAR LA INVALIDEZ DE NORMAS QUE CONTRADICEN LO ESTABLECIDO POR OTRAS NORMAS SUPERIORES 

"a.  Teniendo en cuenta lo anterior, en la gradación resultante de la distinta fuerza jurídica una fuente es superior a otra si el ordenamiento le atribuye una fuerza mayor. La ordenación jerárquica de las fuentes a partir de su distinta fuerza tiene una consecuencia importante: al determinar que son inválidas las normas que contradicen lo establecido por otras normas superiores, establece una condición de validez de las normas jurídicas. 

Ahora bien, una norma es jerárquicamente superior a otra en los siguientes sentidos: de jerarquía formal, según el cual las normas que regulan la producción de otras normas son superiores a las normas que se emiten en ejercicio de esa competencia, y de jerarquía material, en virtud del cual una norma es jerárquicamente superior a otra cuando, en caso de conflicto, la primera prevalece sobre la segunda. Este último es el supuesto en el que diversas normas establecen soluciones distintas e incompatibles para un mismo caso."

CONSTITUCIÓN DE LA REPÚBLICA OSTENTA UN GRADO SUPERIOR AL DE CUALQUIER OTRA FUENTE Y NO PUEDE SER VÁLIDAMENTE CONTRADICHA POR NINGUNA OTRA 

"Así, nuestra Constitución ostenta un grado superior al de cualquier otra fuente, por lo que no puede ser válidamente contradicha por ninguna otra. Cuenta con disposiciones que pautan el comportamiento tanto de los particulares como de los funcionarios y con disposiciones que determinan la validez del Derecho producido en los distintos ámbitos en que se ejercitan las potestades normativas, entre las cuales se encuentran las normas sobre producción jurídica, que establecen el órgano competente, el procedimiento y los límites materiales para la creación de las normas que integran el ordenamiento jurídico. 

En ese contexto, la Constitución autoriza la creación de distintos tipos de normas originadas en diferentes órganos. Precisamente, hay normas en la Constitución que atribuyen competencias a órganos y entes estatales que dan lugar a diversos tipos de normas jurídicas, por ejemplo, las leyes formales, los reglamentos ejecutivos y las ordenanzas municipales. De ello se desprende que, además de la fuente constitucional, el ordenamiento está conformado por fuentes primarias, secundarias, terciarias y así sucesivamente. Las fuentes primarias son aquellas dotadas de fuerza jurídica inmediatamente inferior a la de la Constitución; se trata de la ley y los tratados internacionales. Las fuentes secundarias son aquellas subordinadas a las fuentes constitucional y primarias. Las fuentes terciarias son aquellas que deben respetar las fuentes constitucional, primarias y secundarias."

POSTULADO DE COHERENCIA ES UNA HERRAMIENTA ÚTIL ANTE UNA POSIBLE COLISIÓN NORMATIVA  

"B. Ahora bien, dadas la multiplicidad de órganos con potestades normativas reconocidas por la Constitución y la necesidad de ordenar la posición de las distintas fuentes que conforman el ordenamiento, este se basa, entre otros, en el postulado de coherencia. Este concibe el ordenamiento jurídico como un sistema articulado, dinámico y autorregulado que elimina las colisiones normativas, determinando el Derecho aplicable. 

El ordenamiento prevé la solución de los conflictos entre disposiciones jurídicas y entre las competencias de los entes que las emiten por medio de los criterios de jerarquía especialidad, cronológico y prevalencia. De esta manera, corresponde al aplicador hacer uso de dichas herramientas para determinar la disposición aplicable en el caso concreto. Además, el postulado de coherencia es un principio informador del ordenamiento jurídico que, ante una posible colisión normativa, opta, de ser posible, por la interpretación que solvente el conflicto preservando los elementos contrastados."

LEY DE PROTECCIÓN AL CONSUMIDOR AUNQUE EN PRINCIPIO ES UNA LEY GENERAL, CONTIENE DISPOSICIONES ESPECIALES DIRIGIDAS A RESOLVER SITUACIONES PARTICULARES 

"3. A. La SCA, en su sentencia del 26-X-2012, hizo diversas consideraciones teóricas sobre el principio de culpabilidad y, en particular, sobre el error de prohibición, exponiendo respecto a este último que el autor desconoce que su acción es ilícita, sea porque ignora la vigencia de la normativa que establece la prohibición o sea porque, aun conociendo la prohibición, considera que no aplica en el caso concreto. 

Ahora bien, al trasladar dichas consideraciones al asunto sometido a su conocimiento, la SCA no estableció porqué existía error de prohibición. Más bien, la SCA se limitó a determinar que el Banco Salvadoreño S.A. —ahora Banco Davivienda S.A.— estaba sujeto al control de la SSF —a la cual correspondía vigilarlo y fiscalizarlo—, por lo que, al haber tenido aquel la confianza y certeza de estar actuando correctamente, quedaba justificaba la aplicación de la NPB4-21. Con base en ello, la SCA consideró que existió un error de prohibición inducido por la Administración, pues el art. 5 de la NPB4-21, a pesar de estar en aparente contradicción con la LPC, era de obligatorio cumplimiento y de aplicación preferente sobre la LPC según el art. 2 de la citada norma prudencial —por ser "ley especial" de obligatorio cumplimiento—. Consecuentemente, consideró que la entidad bancaria no había actuado con dolo o culpa, por lo que existió vulneración del principio de culpabilidad, debiendo declararse ilegales las resoluciones controvertidas, lo que aparejaba que no debería hacerse efectivo el pago de la multa impuesta ni se deberían reintegrar las cantidades recibidas por cobro indebido. 

En ello se observa que, a pesar de que en el acto impugnado se hicieron ciertas consideraciones abstractas respecto al error de prohibición y se anunció su aplicación al caso concreto, este en realidad no se decidió teniendo en cuenta la existencia o no de dicho error, sino que supuestamente resolviendo un conflicto normativo —aun habiendo sostenido previamente que era aparente— y, a partir de ello, se concluyó que la entidad bancaria debía aplicar una determinada disposición, lo cual, en su opinión, excluyó el dolo o la culpa. En relación con ello, la SCA alegó en el presente proceso que el Banco Salvadoreño S.A. "ignoraba que [la NPB4-21] fuera antijurídica y punible con base en otra norma también vigente". Sin embargo, en la sentencia controvertida no se consignaron las razones con base en las que se concluyó que dicha entidad desconocía que la NPB4-21 atentaba contra la LPC, a pesar de que los arts. 19 letra a) y 20 letra d) de esta ley establecen obligaciones y prohibiciones especiales para proveedores de servicios financieros como el Banco Salvadoreño S.A., por lo que difícilmente puede sostenerse su ignorancia o que haya creído que estaba fuera del ámbito de aplicación de los mismos. 

En razón de lo anterior, se considera que el caso sometido a conocimiento de la SCA, en realidad, fue resuelto dándole aplicación preferente a una supuesta ley especial obligatoria sobre la LPC y que, a partir de ello, se ordenó que no se pagara la multa impuesta por el TSDC y que no se reintegraran las cantidades percibidas a raíz de cobros ilegales a los ahorrantes del Banco Salvadoreño S.A. —ahora Banco Davivienda S.A.—. 

B. a. La NPB4-21 —a la cual la autoridad demandada otorgó carácter de "ley especial" preferente sobre la LPC— fue aprobada por el Consejo Directivo de la SSF, en las sesiones del 8-XII-1999 y 5-I-2000, en uso de la potestad que le otorga el art. 66 inc. final de la Ley de Bancos: "[1]a Superintendencia deberá emitir las disposiciones que permitan la aplicación de este Capítulo [Relaciones entre las operaciones activas y pasivas]". Teniendo en cuenta ello, dicha norma prudencial —emitida en ejercicio de la potestad normativa de la Administración— tiene el carácter de fuente secundaria y, por ello, subordinada a la fuente constitucional y a las fuentes primarias. Por su parte, la LPC —la cual, según la SCA, tenía en el caso sometido a su conocimiento el carácter de general y "abierta"— fue emitida por la Asamblea Legislativa, en ejercicio de lo prescrito en el art. 131 ord. 5° de la Cn., mediante el Decreto Legislativo n° 776 del 18-VIII-2005, publicado en el Diario Oficial n° 166, tomo 368, del 8-IX-2005. 

b. Según se sostuvo en la Sentencia del 4-IV-2008, Inc. 40-2006, las leyes, atendiendo a la preferencia de una sobre otra en la aplicación, pueden ser generales o especiales. La ley general regula un ámbito amplio de sujetos, situaciones o cosas, mientras que la ley especial regula un sector más reducido y se sustrae del ámbito general —en atención a valoraciones específicas que, según el órgano legisferante, justifican un tratamiento diferente—. 

c. i. En la resolución impugnada se estableció que el art. 5 de la NPB4-21 estaba en "aparente" contradicción con la LPC. Si bien no se señaló cuales eran las disposiciones de la LPC con las que se producía la colisión, de la resolución del TSDC se desprende que se hacía referencia a los arts. 19 letra a) y 20 letra e), los cuales, respectivamente, establecen obligaciones y prohibiciones especiales para los proveedores de servicios financieros. 

Al respecto, esta Sala considera que, si bien la LPC en principio es una ley general —regula un ámbito amplio de sujetos, situaciones o cosas—, ello no impide que en la misma existan disposiciones especiales dirigidas a resolver situaciones particulares. En ese sentido, los arts. 19 letra a) y 20 letra e) de la LPC eran normas especiales en el caso sometido a conocimiento de la autoridad demandada, ya que fueron emitidas para establecer obligaciones y prohibiciones específicas de los proveedores de servicios financieros —a diferencia de otras disposiciones de dicha ley que tienen carácter general, en cuanto van dirigidas a cualquiera que "establezca relaciones con los consumidores—."

NORMAS PRUDENCIALES SON DE INFERIOR JERARQUÍA A LAS CONTENIDAS EN LA LEY DE PROTECCIÓN AL CONSUMIDOR 

"ii.  Ahora bien, la autoridad demandada consideró que la contradicción era aparente, pues, al ser la NPB4-21 una norma vigente especial de obligatorio cumplimiento para el Banco Salvadoreño S.A. —ahora Banco Davivienda S.A.—, era de aplicación preferente sobre la LPC. Sin embargo, con tal argumento no desaparecía el conflicto, pues la LPC también era una fuente normativa vigente, de obligatorio cumplimiento, y los arts. 19 letra a) y 20 letra e) constituían también normas especiales. Ello implica que sí existía una antinomia, pues dos normas pertenecientes al mismo ordenamiento y con el mismo ámbito de validez (temporal, espacial, personal y material) imputaban efectos jurídicos incompatibles en las mismas condiciones tácticas. Así, el conflicto generado por la incompatibilidad se entablaba entre una disposición que prohibía hacer algo —la LPC— y otra que permitía hacerlo —la NPB4-21—. Pero nótese que el art. 5 de la NPB4-21 solo establece qué se entiende por "recargo" aplicado por los bancos; no obliga a las entidades bancarias a realizar ese cobro a los ahorrantes. 

iii. Teniendo en cuenta el postulado de coherencia del ordenamiento jurídico, es necesario solucionar la contradicción que se produce entre dos normas. Para ello debe acudirse al criterio jerárquico, el cual organiza las relaciones normativas en un ordenamiento, atribuyendo distinta fuerza a sus diversas fuentes, lo que se hace en función de la autoridad normativa y/o del procedimiento de creación. Se trata, por ello, de un criterio útil para dirimir conflictos entre normas originadas en fuentes de distinta fuerza. 

En el presente caso, el conflicto normativo se produce entre una ley formal y una norma infralegal, por lo que, al ser normas de distinto grado jerárquico, aquella de menor fuerza normativa resulta inválida. Si bien es cierto que la NPB4-21 entró en vigencia antes que la LPC —por lo que, a partir de su emisión, las actuaciones basadas en ella eran válidas—, con la aprobación de la ley se generó una invalidez sobrevenida. En otras palabras, la norma prudencial fue válida hasta la creación de la norma superior. 

Así, en razón de que tanto las disposiciones de la NPB4-21 como las de la LPC constituyen leyes especiales en el caso concreto, el criterio de especialidad no es idóneo para resolver el conflicto. En ese sentido, dado que, por un lado, la LPC establece una prohibición dirigida especialmente a los proveedores de servicios financieros y, por otro lado, la NPB4-21 establece un permiso positivo para los mismos proveedores, no existe una disposición general que pueda ser interpretada restrictivamente, por lo que es imposible aplicar una de las normas sin que entre en conflicto con la otra —hacerlo supondría anular la fuerza de las normas—. Consecuentemente, el conflicto debe resolverse por aplicación de la norma superior. 

Se tiene, entonces, que la SCA, en su sentencia del 26-X-2012, dio a la NPB4-21 aplicación preferente sobre la I.,PC a pesar de que está última tenía una fuerza jurídica superior que la hacía prevalecer al entrar en contradicción con la primera. Como consecuencia de ello, eximió al actual Banco Davivienda S.A. —antes Banco Salvadoreño S.A.— del pago, ordenado por el TSDC, de $511,200.00 —por infracción al art. 44 letra d) de la LPC (una fuente normativa de mayor jerarquía que la norma prudencial)— y que se reintegraran a los ahorrantes $396,793.77 —que habían sido cobrados en concepto de recargo por inactividad de las cuentas de ahorro con saldos iguales o mayores a $25.00 durante los meses diciembre de 2005 a octubre de 2006— y $32,445.34 —que habían sido cobrados en concepto de comisión por manejo de cuentas de ahorro durante el mismo periodo—."

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO NO ESTÁ HABILITADA PARA DESCONOCER LA FUERZA JURÍDICA DE LAS DISTINTAS FUENTES NORMATIVAS 

"Si bien la SCA es competente para revisar, a requerimiento del justiciable, la legalidad de los actos emitidos en un procedimiento administrativo sancionador, no está habilitada para desconocer la fuerza jurídica las distintas fuentes normativas. Asimismo, aunque la SCA es competente para hacer un examen de culpabilidad de la parte demandada en un proceso administrativo sancionador y, con base en ello, establecer la existencia o no de un error de prohibición, en caso de comprobarse este ello solo implicará la exclusión o disminución de la responsabilidad y, como consecuencia de ello, que no se impondrá sanción alguna o se atenuaría la misma. Ahora bien, la existencia del error de prohibición no implica que las actuaciones hayan sido lícitas; por el contrario, presupone que la conducta es ilícita —aunque, debido a la existencia de circunstancias particulares, aquel que la realizó no será sancionado o se le atenuará la pena—. En ese sentido, si la autoridad demandada, en el presente caso, estaba supuestamente resolviendo el problema sometido a su conocimiento a partir de la comprobación de un error de prohibición, ello únicamente la habilitaba para excluir o disminuir la responsabilidad de la parte demandada en el procedimiento administrativo sancionador, pero no para, aun cuando los actos eran ilícitos, permitir que se obtuviera con estos últimos un beneficio en menoscabo del derecho a la propiedad de los ahorrantes del ahora Banco Da vivienda S.A. como consumidores. Entonces, se concluye que la SCA vulneró el derecho a la propiedad de dichas personas, pues generó un impedimento injustificado para que pudieran usar, gozar y disponer libremente de sus bienes. Por ello, es procedente estimar la pretensión incoada."

EFECTO RESTITUTORIO: DEJAR EXPEDITA A LOS AHORRANTES LA VÍA INDEMNIZATORIA Y ANULACIÓN DEL ACTO RECLAMADO 

"VI. Determinada la vulneración constitucional derivada de la actuación de la autoridad demandada, corresponde establecer el efecto restitutorio de esta sentencia. 

1.   El art. 35 inc. 1° de la L.Pr.Cn. establece que el efecto material de la sentencia de amparo consiste en ordenarle a la autoridad demandada que las cosas vuelvan al estado en que se encontraban antes de la vulneración constitucional. Pero, cuando dicho efecto ya no sea posible, la sentencia de amparo será meramente declarativa, quedándole expedita al amparado la promoción de un proceso en contra del funcionario personalmente responsable. 

En efecto, de acuerdo con el art. 245 de la Cn., los funcionarios públicos que, como consecuencia de una actuación u omisión dolosa o culposa, hayan vulnerado derechos constitucionales deberán responder, con su patrimonio y de manera personal, de los daños materiales y/o morales ocasionados. Solo cuando el funcionario no posea suficientes bienes para pagar dichos daños, el Estado (o el Municipio o la institución oficial autónoma, según el caso) deberá asumir subsidiariamente esa obligación. 

En todo caso, en la Sentencia del 15-II-2013, Amp. 51-2011, se aclaró que, aun cuando en una sentencia estimatoria el efecto material sea posible, el amparado siempre tendrá expedita la incoación del respectivo proceso de daños en contra del funcionario personalmente responsable, en aplicación directa del art. 245 de la Cn. 

2.   A. En el presente caso, el efecto restitutorio consistirá en dejar sin efecto la sentencia de la SCA del 26-X-2012, debiendo las cosas volver al estado en que se encontraban antes de la emisión de dicha providencia. En consecuencia, la autoridad demandada deberá emitir, en el plazo de quince días hábiles, una nueva resolución definitiva en el proceso ref 459-2007, para lo cual deberá ajustarse a los parámetros de constitucionalidad establecidos en esta sentencia. Esta Sala emitirá las resoluciones de seguimiento que sean necesarias para verificar el cumplimiento de esta decisión. 

Ahora bien, en el presente caso se ordenó, como medida cautelar, que el Banco Davivienda S.A. rindiera fianza suficiente para garantizar el pago de la cantidad de dinero a la cual fue condenado en la resolución del TSDC del 10-X-2007, y esta fue efectivamente rendida. Teniendo en cuenta que dicha medida precautoria fue adoptada para asegurar la eficacia de la resolución que esta Sala emitiera, dicha medida se mantendrá hasta el cumplimiento pleno de esta sentencia, con el fin de resguardar los derechos de los ahorrantes aludidos. 

B. Asimismo, de acuerdo con los arts. 245 de la Cn. y 35 inc. 1° de la L.Pr.Cn., los ahorrantes del Banco Salvadoreño S.A. —ahora Banco Davivienda S.A.— tienen expedita la promoción de un proceso, por los daños materiales y/o morales resultantes de la vulneración de derechos constitucionales declarada en esta sentencia, directamente contra las personas que cometieron dicha transgresión."