BIENES DE DOMINIO
PÚBLICO
CLASIFICACIÓN DE LOS
BIENES DEL ESTADO
“III. Según el orden consignado en el considerando anterior, corresponde
referirse a los tipos de bienes de los cuales es titular el Estado.
En el ordenamiento jurídico salvadoreño, el Código Civil (en adelante,
C.C.) efectúa una clasificación de los bienes del Estado (arts. 571 al 586), y
determina que estos serán bienes de dominio público y bienes fiscales (art. 571). La Constitución, por su parte, enumera algunos bienes de
propiedad estatal, tales como el subsuelo (art. 103 Cn.); otros, sujetos al uso público, verbigracia, muelles, ferrocarriles, canales, etc.
(art. 120 Cn.) y también otros sujetos al régimen de propiedad privada, tales
como la propiedad estatal rústica con vocación agropecuaria que no sea
indispensable para las actividades propias del Estado (art. 104 Cn.).
Considerando tales preceptos, es posible clasificar los bienes del
Estado, primeramente, a partir del régimen jurídico al que están sometidos.
Así, encontramos la primera bifurcación: (1) bienes sujetos al régimen de
dominio público —denominados como bienes de dominio público— y, (2) bienes
sujetos al régimen de dominio privado —también llamados bienes fiscales—.
Luego, dentro de los bienes de dominio público, tomando en cuenta el
destino de tales bienes, encontramos otra subdivisión: (1.A) bienes de dominio
público no destinados al uso público y (1.B) bienes de dominio público sujetos
al uso público, también llamados simplemente bienes de uso
público.”
DEFINICIÓN
“1. Cuando se habla de bienes de dominio
público, según la jurisprudencia de esta Sala —sentencia de
27-VI-2012, Inc. 28-2008—, se alude a un conjunto de bienes que se encuentran
sometidos a un régimen jurídico especial de derecho público. Así, es una masa
de bienes propiedad del Estado en sentido amplio, afectados, por mandato de
normas jurídicas, al uso indirecto (A) o directo (B) de los habitantes.
De tal forma —se ha indicado en la citada jurisprudencia—, el criterio rector del demanio es la afectación pública; es decir, la finalidad de uso, utilidad o aprovechamiento público al que están destinados dichos bienes. En esa
particular afectación se funda la nota esencial de los bienes públicos, que es su indisponibilidad, es decir la imposibilidad de que puedan convertirse en objeto de la autonomía de
la voluntad de los particulares y esa característica
se manifiesta en las tres formas típicasde la protección del dominio público: la inalienabilidad, la imprescriptibilidad y la inembargabilidad.
A. Dentro
de los bienes de dominio público encontramos algunos que tienen el carácter de
públicos porque están destinados al aprovechamiento general mediante el
beneficio colectivo de su explotación. Beneficio que se dirigirá a satisfacer
una necesidad de interés público. Tal es el caso del subsuelo y de ciertos
recursos de la riqueza nacional, cuyo uso no está habilitado a la
colectividad, pero su explotación debe ligarse a fines públicos.
Es decir, estos son
bienes de dominio público porque están ligados al interés público, pero no
están destinados al uso directo de la colectividad.
B.Finalmente, dentro de los bienes de
dominio público también se hallan los de uso público, los cualesestán
destinados al disfrute de toda la comunidad y son utilizables por sus
componentes sin discriminación. Dicho bienes provienen de causas naturales
(verbigracia, ríos, arroyos, lagos, costas y playas de mares, mar
territorial, mares interiores, etc.) o artificiales (calles, puertos,
carreteras, puentes, plazas, parques, museos, bibliotecas, jardines botánicos y
zoológicos, etc.).
C. Entonces, no todos los bienes de dominio público son directamente de
uso público. La determinación de los bienes que forman parte del dominio
público y específicamente de los afectados al uso público, y por ende, del régimen constitucional de la
explotación de estos, se encuentra estrechamente vinculada con la finalidad
que cada uno de dichos bienes ha de desempeñar, en relación con su destino
para un fin público concreto.
Por tanto —se
insiste—, en función de su utilidad,los bienes de uso público no pueden ser
objeto de apropiación privada, ya sea por enajenación a los particulares o
por adquisición en virtud del paso del tiempo. Ello se explica porque están
destinados al uso común, y su apropiación por particulares con total exclusión
de los demás ocasionaría un evidente perjuicio a la comunidad.
En ese orden, en el
Código Civil se indica que .son bienes considerados de dominio público: el mar
adyacente, el espacio aéreo suprayacente, el lecho y subsuelo marinos (art. 574
C.C.), son, específicamente de uso público los ríos (art. 575
C.C.), los lagos y lagunas (art. 577 C.C.), las calles, plazas, puentes y
caminos públicos y las playas en el mar y en ríos y lagos (579 C.C).”
BIENES FISCALES
“2. El otro tipo de bienes estales se agrupa bajo
la denominación de bienes fiscales.En esta masa de bienes se ubican
aquellos que el Estado posee bajo un régimen de dominio privado; es decir,
tienen un régimen jurídico que, en general, corresponde a las reglas ordinarias
de la propiedad privada.
Tales bienes son
aquellos que pertenecen al Estado, pero carecen del carácter de demaniales; por
lo que pueden ser adquiridos, gravados y transmitidos por el Estado, como si de
un particular se tratase. Es decir, dichos bienes se distinguen de los de propiedad
de los particulares únicamente por su titular, el Estado. Así, estos bienes
pueden satisfacer necesidades individuales o colectivas, pero no están
afectados al uso de todos los habitantes sino al de determinadas personas
vinculadas a ellos por su adquisición, locación, administración, concesión u
otro tipo de contratación.
En efecto, su
explotación, e incluso transferencia, no cuenta con un régimen constitucional
específico, pues la Constitución únicamente exige que se respete el principio
de reserva de ley. Por tanto, corresponderá al legislador establecer las
formalidades requeridas para ello; tal como lo dispone el art. 104 Cn., en el
cual se indica que los inmuebles propiedad del Estado podrán ser transferidos a
personas naturales o jurídicas dentro de los límites y en la forma
establecida por la ley.”
USO COMÚN Y PRIVATIVO
DE LOS BIENES DEL ESTADO
“Primeramente, ha de
apuntarse que los bienes del Estado, en principio, admiten dos tipos de uso:el
común y el privativo.
1. En ese orden, la
jurisprudencia de esta Sala ha sostenido —verbigracia, sentencia de 21-VI-2013,
Inc. 43-2010— que el uso común es al que regularmente se destina
el bien y está referido a todas las personas sin designación especial. Por
ello, con las matizaciones que cada tipo de bien permita, en principio, es libre,
gratuito e igualitario, de manera que no requiere de un título
especial, ni supone el pago de tasas, y tampoco distingue entre los sujetos que
puedan verse beneficiados a título individual.
2
A. Por su parte, el uso privativo —según la
jurisprudencia precitada— supone la ocupación del bien respectivo por
parte de una persona individualmente especificada bajo un título legítimo, que
por ese hecho, impide que el resto de personas utilicen algún espacio
determinado de dicho bien; o, implicauna utilización privilegiada, que
siempre incorpora elementos adicionales que exceden de
los del mero uso. De manera que constituye la explotación del bien
concernido.
Y es que, sobre los
bienes de dominio público, la Constitución permite que sean explotados por
particulares.”
EXPLOTACIÓN DE UN BIEN
“B. Lo anterior amerita establecer qué puede entenderse por explotar.
En un sentido común,
explotar se interpreta como extraer la riqueza de un bien, sacar utilidad en
provecho propio o producir ganancias a partir del bien.
En ese orden, la jurisprudencia de esta Sala ha sostenido que "el
concepto explotación de bienes, en este caso, de bienes públicos, no puede
limitarse a entender que se trata de la obtención de un provecho económico,
pues dicho término cabe entenderlo de distintas formas, v. gr., utilización,
empleo, aprovechamiento, usufructo, etc. Así entonces, al interpretar el art.
120 Cn., en lo relativo a la explotación de bienes públicos, quedan
comprendidos en él aspectos como el poder disponer de
instalaciones públicas, remodelarlas, etc." —Inc. 33-2000—.
Por tanto, todas
las formas de aprovechamiento y disposición particular (económicas o no) que
toleren los bienes públicos han de entenderse comprendidos en el término
explotar; debiendo aclararse que, si bien la idea de explotación no
exige el aprovechamiento económico, tampoco encaja en el mero concepto de uso de
un bien público, pues se asocia con acciones que exceden del solo uso:
"disponer" y "aprovechamiento particular".
Efectivamente, disponer es
una de las facultades materiales del dominio, en cuya virtud es posible —entre
otros supuestos— transformar la naturaleza del bien.
Como corolario,
cuando se habla de explotación, debe entenderse que no se
alude al uso comúndel bien de uso público, puesto que dichos bienes
se caracterizan por ser del disfrute colectivo, gratuito, etc., sino que los
preceptos constitucionales referidos suponen un uso particular o privativo —en
los términos ya relacionados— del bien, que puede incidir en el goce que de
este tenga habitualmente la colectividad, ya sea regulándolo o limitándolo;
ello, en beneficio del sujeto al que se le otorgó la posibilidad de explotación
privativa.
No obstante, permitir
el uso privativo de un bien de uso público siempre debe suponer lacompatibilidad
con el uso general del público.”
RÉGIMEN CONSTITUCIONAL DE EXPLOTACIÓN
DE LOS BIENES DE USO PÚBLICO
“3. Habiendo aclarado en qué consiste la explotación de
bienes de uso público, corresponde referir el régimen constitucional que la
habilita. Para ello, es preciso considerar, principalmente, lo establecido en
los arts. 120, 233 y 117 Cn.
El primer precepto
constitucional aludido —art. 120 Cn.—, determina que las concesiones
para la explotación de las obras materiales de uso público deberán ser
conocidas y aprobadas por la Asamblea Legislativa —mandato que se ratifica en
el ord. 30° del art. 131 quien también tendrá que estipular el plazo y las
condiciones de tales concesiones, atendiendo a la naturaleza de la obra y al
monto de las inversiones requeridas; el segundo precepto —art. 233
Cn.— refiere que los bienes de uso público solo podrán
gravarse con autorización del Órgano Legislativo y únicamente a favor de
entidades de utilidad general; y, el último —art. 117 Cn.— determina que el
Estado debe proteger los recursos naturales para garantizar el desarrollo
sostenible y la conservación, aprovechamiento racional, restauración o
sustitución de los citados recursos, en los términos que establezca la Ley.
Con base en lo previsto por las disposiciones relacionadas es posible
esbozar el régimen constitucional de explotación de los bienes
de uso público.
A. En cuanto a ello, en primer lugar se advierte que
es preciso que haya intervención estatal para autorizar la explotación de los
citados bienes.
Seguidamente, es claro que esa autorización únicamente puede acordarse a
través de una concesión. Concesión que, además, será legislativa, conforme a lo prescrito en el art. 120 Cn.
Así, la
jurisprudencia de esta Sala —sentencia de 27-VI-2012, Inc. 28-2008— ya ha
determinado que cuando se trata de bienes de uso público, la
protección de los intereses económicos nacionales involucrados en estos
requiere que los arts. 103 y 233 Cn. se interpreten complementariamente; por lo
que el régimen constitucional concernido incluye la intervención legislativa
mediante la concesión y determinadas condiciones de esta. Ello, dado el
carácter político-económico fundamental de la"autorización" legislativa
y por la función de garantía que ella cumple.”
DEFINICIÓN DE CONCESIÓN
“a. La jurisprudencia
de este tribunal ha señalado —Inc. 28-2008, precitada— que la concesión es un
instrumento administrativo para habilitar o permitir la participación del
sector privado en el desarrollo de actividades tradicionalmente identificadas,
por su finalidad de aprovechamiento general, como tareas del Estado. En tal
caso, se usa la concesión para incorporar a los particulares en la realización
de dichas actividades.
En ese sentido, se
entiende por concesión el acto jurídico mediante el cual se transmite
a un particular, en casos de interés general y por tiempo determinado, una
habilitación para que, por su cuenta y riesgo y en sustitución del Estado,
preste un servicio público o pueda usar, aprovechar y explotar bienes
de dominio público, de acuerdo con el régimen específico respectivo, a
cambio de una remuneración que puede consistir en las tarifas que paguen los
usuarios del servicio, o en los frutos y beneficios que perciba por la
utilización del bien.
Se ha indicado
también en la jurisprudencia reseñada que la concesión tiene un carácter
complejo, que resulta de la conjugación de las siguientes etapas: (i) es un
acto unilateral, por el que se determina discrecionalmente y en casos de
interés general el otorgamiento de la concesión; (ii) es un acto normativo por
el que se fijan los preceptos normas con efectos particulares y generales que
regulan la organización y funcionamiento del servicio público o la forma como
se hará la explotación de los bienes concesionados; y (iii) es un acto
contractual de naturaleza financiera que no puede ser modificado de manera
unilateral por la Administración, destinado a establecer ciertas ventajas
económicas personales, asegurar la remuneración del concesionario, propiciar
nuevas inversiones para mejorar el servicio o bien concesionado y proteger los
intereses legítimos del particular, aunque sin dejar de subordinar los poderes
de éste a las obligaciones que en la materia impone la ley.”
DEFINICIÓN Y REQUISITOS DE CONCESIÓN
DEMANIAL Y DE OBRA PÚBLICA
“b. Por otra parte, y
a efectos del caso en análisis, corresponde relacionar lo determinado en la
sentencia citada sobre la concesión demanial y de obra pública, es
decir, para explotar bienes de uso público y obras públicas —según
los postulados aludidos en la Inc. 28-2008—.
(i) En razón de la primera se habilita un uso privativo o especial del
dominio público; es decir, la utilización de un bien público de manera que
limite o excluya el aprovechamiento directo de los demás interesados. Mediante
ella se compatibiliza el interés público de conservación y protección del
demanio con el interés privado de su explotación.
(ii) En cuanto a la
concesión para la explotación de una obra pública, la jurisprudencia
constitucional ha indicado que en esta modalidad específica "no se otorga
la explotación de un mero bien público, sino de una construcción, instalación,
equipamiento o infraestructura, que puede o no estar radicada en un
bien demanial y haber sido construida o no por el mismo particular (si
sólo se le encarga la construcción es un contrato de obra pública, pero no una
concesión), pues lo relevante es la habilitación para la gestión económica de
esa obra".
(iii) En cuanto a los
requisitos para otorgar dichas concesiones, la Constitución (arts. 120 y 131
ord. 30°) exige una intervención directa y singular de la Asamblea
Legislativa, sin que sea admisible una aprobación anticipada, general y
abstracta de las condiciones de concesión. Además, tales concesionesdeben
ser temporales o sujetas a un plazo definido y han de desarrollarse
taxativamente sus aspectos elementales "atendiendo a la naturaleza de la
obra y de las inversiones requeridas". De modo que para fijar dichas
circunstancias debe observarse el principio de proporcionalidad.
Lo anterior es
confirmado también por el legislador secundario, en el art. 134 de la Ley de
Adquisiciones y Contrataciones de la Administración Pública, la cual establece
que en las concesiones de obra pública, las bases deberán ser presentadas a la
Asamblea Legislativa para su aprobación, y para cumplir con lo establecido en
el art. 120 de la Constitución de la República, las mismas deberán contener como
mínimo: (i) las condiciones básicas de la concesión; y (ii) el plazo de la
concesión.
Así, las concesiones
para explotar el demanio o alguna obra pública contemplan requisitos agravados,
cuya rigurosidad atiende al interés público concernido.”
DEFINICIÓN DE PUERTO
“1. A. En
términos comunes; es decir, según el diccionario de la Real Academia de la
Lengua Española, podemos entender por puerto el "lugar en la costa o en
las orillas de un río que por sus características, naturales o artificiales,
sirve para que las embarcaciones realicen operaciones de carga y descarga,
embarque y desembarco, etc.".
Por su parte, la Ley General Marítima Portuaria, cuerpo normativo al que
pertenece la disposición impugnada, en su art. 5 inc. 44° define como puerto al
"Ámbito acuático y terrestre, natural o artificial, e instalaciones fijas,
que por sus condiciones físicas y de organización resulta apto para realizar
maniobras de fondeo, atraque y desatraque y estadía de buques o cualquier otro
artefacto naval; para efectuar operaciones de transferencia de cargas entre los
modos de transporte acuático y terrestre, embarque y desembarque de pasajeros,
y demás servicios que puedan ser prestados a los buques, artefactos navales,
pasajeros y cargas, y plataformas fijas o flotantes para alijo o comportamiento
de cargas y cualquier otra operación considerada portuaria por la Autoridad
Portuaria".
B. De tal forma, el
término "puerto" implica, necesariamente, la utilización de una
ribera o una costa. Asimismo, la idea de "puerto" está asociada,
invariablemente, a una estructura específica: un muelle, que funciona junto a
las demás edificaciones requeridas para ejecutar la actividad portuaria. Y,
finalmente, el puerto existe para potenciar operaciones relacionadas con el
servicio de transporte marítimo de personas; y el de
mercancías, entre otros; cuya gestión puede estar sometida a múltiples
controles administrativos por razones de seguridad, ambientales, por motivos
aduanales o migratorios.”
PUERTOS NO PUEDEN SER OBJETO DE APROPIACIÓN
PRIVADA, YA SEA POR ENAJENACIÓN A LOS PARTICULARES O POR ADQUISICIÓN EN VIRTUD
DE PRESCRIPCIÓN, POR ESTAR DESTINADOS AL USO COMÚN
C. “a. Así, para establecer la naturaleza jurídica de los puertos es
oportuno considerar los elementos esenciales arriba anotados. Primeramente, se
ha señalado que un puerto siempre se asienta en un bien de uso público;puesto
que las playas o riberas de ríos o lagos tienen tal calidad; es decir,
destinadas al disfrute libre e igualitario de la colectividad. Dichos bienes —se
insiste— ostentan cualidades distintas de los sometidos al régimen de propiedad
privada; pues, en función de su utilidad, no pueden ser objeto de
apropiación privada, ya sea por enajenación a los particulares o por
adquisición en virtud del paso del tiempo, porque están destinados al uso
común, y su apropiación por particulares con total exclusión de los
demás ocasionaría un evidente perjuicio a la comunidad.
Sin embargo, la
edificación y funcionamiento de, por ejemplo, un puerto incide en el disfrute
colectivo de la playa y del segmento de mar correspondiente; pues la
porción donde se asiente el puerto queda excluida del disfrute colectivo y
supone un uso privativo del inmueble concernido.
Entonces, la
jurisprudencia de este tribunal no ha vedado la posibilidad de
utilizaciones privativas sobre bienes de uso público, sino que ha
señalado la existencia de requisitos establecidos por la Constitución para
habilitar tal posibilidad.
b. Otro elemento a considerar respecto de los puertos es que requieren de
la existencia de, por lo menos, un muelle. Tal estructura aparece expresamente
mencionada en el art. 120 Cn., dentro de una enumeración de obras
materiales de uso público, cuya explotación privada tiene un régimen
constitucional ahí mismo apuntado. De manera que puede colegirse que la
Constitución califica a los muelles —que resultan imprescindibles para que haya
puertos— como obras materiales de uso público.
c. Finalmente, es necesario tener presente que la
actividad portuaria ha sido calificada como un servicio público (art. 27 n° 2,
Sección II, relacionada con las Instituciones Oficiales Autónomas, Capítulo II,
referido a las Disposiciones Específicas, apartado concerniente a la Comisión
Ejecutiva Portuaria Autónoma, de Disposiciones Generales de Presupuestos); que
se vincula con el transporte marítimo y el comercio internacional.
Por tanto, al
constituir la actividad portuaria un servicio público, cualquiera que sea su
gestor, debe cumplir con los principios relacionados con la prestación de los
servicios públicos.
2. Con base en las características de los puertos arriba anotadas, a saber:
que necesariamente se asientan en un bien de uso público, por lo que implican
un uso privativo de dicho bien; que su estructura incluye indefectiblemente la
edificación de un muelle, el cual ha sido calificado por la Constitución como
una obra material de uso público; y, que las actividades portuarias
constituyen un servicio público, debe concluirse que los puertos son bienes de
dominio público.
En efecto, al
determinarse que los puertos son bienes demaniales, ostentarán las
características de este tipo de bienes: no pueden ser objeto de
apropiación privada, ya sea por enajenación a los particulares o por
adquisición en virtud de prescripción, porque están destinados al uso común, y
su apropiación por particulares con total exclusión de los demás
ocasionaría un perjuicio a la comunidad.
Entonces, a la luz de
las consideraciones precedentes, debe rechazarse la posibilidad de que existan
puertos de propiedad privada.”
EXPLOTACIÓN DE UN PUERTO, EN TANTO OBRA
MATERIAL DE USO PÚBLICO, PUEDE EFECTUARSE POR CUALQUIERA CON CAPACIDAD
JURÍDICA, PUES LA CONSTITUCIÓN NO MENCIONA CUALIDADES ESPECIALES DEL SUJETO QUE
HA DE PRACTICAR LA EXPLOTACIÓN
"3. “Ahora bien, lo
anterior no implica que la intervención de los particulares esté vedada para la
gestión de las operaciones portuarias, sino que requiere examinar el régimen
constitucional y legal que posibilite la explotación portuaria privada.
A. De tal manera, visto
que el punto debatido en este proceso es la propiedad privada de los puertos,
posibilidad que ya se rechazó, corresponde examinar la configuración del
régimen constitucional de explotación portuaria y explicitar las posibilidades
de titularidad de tales obras.
Así, debe establecerse
categóricamente que los puertos son bienes de dominio público; esto
es, pertenecen al Estado y están sujetos a las reglas de derecho público; con
independencia del origen de los fondos utilizados para su construcción, de la
propiedad de algún inmueble hasta donde se extienda dicha edificación y de la
naturaleza de la persona —privada o pública— que lo gestione.
B. a. En ese sentido, si bien los puertos son bienes sometidos al dominio
público, su explotación puede ser confiada a los particulares. Entendiendo
explotación en los términos consignados en el acápite IV.2.B de esta sentencia,
en el sentido de todas las firmas de aprovechamiento y disposición
particular (económicas o no) que toleren los bienes públicos; esto es, cualquier acción que exceda del solo uso, tales como
"disponer" y "aprovechamiento particular". Es decir, el uso particular o privativo del bien, que puede
incidir en el goce que de este tenga habitualmente la colectividad, ya sea regulándolo o limitándolo; ello, en beneficio del sujeto al que se
le otorgó la posibilidad de explotación privativa.
De tal forma, la explotación de un puerto, en tanto obra material de uso
público, puede efectuarse por cualquiera con capacidad
jurídica; pues la Constitución no menciona cualidades especiales del sujeto que
ha de practicar la explotación.”
GESTIÓN DE LA ACTIVIDAD
PORTUARIA ES UN SERVICIO PÚBLICO, POR LO QUE, CON INDEPENDENCIA DE SU
NATURALEZA PÚBLICA O PRIVADA, DEBERÁ CUMPLIR CON CIERTAS OBLIGACIONES Y
OBSERVAR LOS PRINCIPIOS QUE RIGEN LA PRESTACIÓN DE LOS SERVICIOS PÚBLICOS
“b. Ahora bien, quien gestiona la actividad portuaria entra en el campo
de un servicio público, por lo que, con independencia de su naturaleza
pública o privada, deberá cumplir con ciertas obligaciones y observar los
principios que rigen la prestación de los servicios públicos, tales como:
(i) Principio de legalidad, de manera que el legislador
tendrá que configurar el citado servicio, sin perjuicio, y en ocasiones como
complemento, de lo que haya determinado el constituyente.
En ese sentido, la jurisprudencia de esta Sala ha determinado que en el
caso de nuestro ordenamiento jurídico, los arts. 112, 110 inc. 4° y 221 inc. 2°
Cn., obligan a que la regulación de los servicios públicos —prestación de
actividades tendentes a satisfacer necesidades o intereses generales— se
encuentre en el ámbito del Derecho Público, precisamente para garantizar la
esencia del mismo" —sentencia de 31-VIII-2001, Inc. 33-2000—.
(ii) Principio de continuidad; es decir, el servicio
público debe desarrollarse de forma ininterrumpida según la naturaleza de la
prestación. Así, con independencia de la naturaleza público o privada de su
prestador, es necesario que se brinde según la continuidad
convenida.
(iii) Principio de perfectibilidad o adaptabilidad de los servicios públicos,
el cual supone que quien los presta está obligado a incorporar a la prestación
que suministra los adelantos técnicos que se vayan produciendo.
(iv) Principio de neutralidad, puesto que los servicios públicos deben
prestarse teniendo en cuenta las exigencias del interés general, siendo ilícita
su utilización con fines partidistas, como un medio de propaganda política o de
favoritismo.
(v) Principio de igualdad, que en este ámbito implica un trato igual
para todos los que tienen derecho de acceso al servicio y la prohibición de
discriminación. De tal manera, no supone un trato uniforme, pues es válida la
diferenciación hacia ciertos colectivos, verbigracia, reducción de tarifas a
corporaciones, etc. Sin embargo, pese a las distinciones que puedan hacerse con
base en parámetros mercantilistas, debe tenerse en cuenta que el servicio
público no pierde su carácter de tal por el solo hecho de ser prestado por un
particular, pues este, por ministerio de ley, ejerce funciones de interés
público que otrora prestara directamente el Estado, de manera que el servicio
público ha de ejecutarse con apego del principio de igualdad en la aplicación
de la ley.
Y es que "La igualdad se presenta, prima facie, como exigencia de equiparación, es decir que en
virtud de ella se debe dar trato igual a circunstancias o situaciones que a pesar de no ser idénticas, sus diferencias son
irrelevantes para el disfrute o ejercicio de determinados derechos o para la
aplicación de una misma disposición (...). En estos casos, lo decisivo es
establecer la objetividad del criterio de relevancia a tenor del cual se van a
considerar los datos como esenciales o irrelevantes para predicar la igualdad
entre situaciones o personas distintas, según sus propios contextos y
finalidades" (sentencia de 29-IX-2011, Inc. 10-2006).
Ahora bien, el
principio de igualdad también opera a favor de los individuos
interesados en la prestación del servicio público, de manera que no
podrían establecerse diferenciaciones que se basen únicamente en, verbigracia,
la naturaleza del sujeto en cuestión, es decir, si se trata de una persona
natural o una persona jurídica; sino que la habilitación para la prestación de
los servicios públicos ha de basarse en criterios objetivos relacionados con su
prestación. Así lo dispuso esta Sala en sentencia de 8-XI-2004, Inc. 2-2002:
"En efecto, este tribunal considera que las condiciones de eficiencia en
la prestación del servicio público [...] no dependen en sí de la naturaleza
—física o jurídica— de la persona ofertante, sino más bien de otros factores
que varían desde la capacidad económica del titular, la calidad [...], hasta
elementos subjetivos tales como la confiabilidad y responsabilidad de los
operadores".
(vi) Por otra parte, al
establecerse que las operaciones portuarias constituyen un servicio público, el
particular que lo brinde deberá soportar un papel preponderante del Estado en
cuanto a su administración, pues no solo será titular de derechos subjetivos
privados, sino también prestador, sustituto del Estado, de un servicio público;
y en tal carácter, su actividad se modificará, pues, pese a tratarse de un
particular, deberá asumir algunas actuaciones de carácter público, quedando
integrado a la Administración Pública no estatal.
(vii) En ese orden, el
Estado debe controlar y supervisar la prestación del servicio
público concernido sin desnaturalizar o extinguir los derechos, tanto de la
comunidad como de los individuos involucrados en la prestación de este. Lo que
llevará a cabo a través de sus funciones legislativa, jurisdiccional y
administrativa. El objetivo es compatibilizar los ámbitos de libertad
empresarial en la prestación de servicios públicos y garantizar al administrado
que el obrar de los concesionarios sea legítimo, equitativo y justo con los
derechos de los consumidores; todo ello a través del Derecho.”
PUERTOS DEBEN TENER
ESTRUCTURAS CIMENTADAS EN BIENES DE USO PÚBLICO
“a. Así, primeramente, un puerto debe tener estructuras cimentadas en
bienes de uso público: el mar territorial y la playa. El asentamiento de las
edificaciones portuarias requieren del uso especial de dicho bien, puesto que
el segmento ocupado por el puerto queda excluido del uso común de la comunidad.
b. Por otra parte, el puerto implica la existencia de
un muelle: obra material de uso público.”
PUERTOS
SON SUJETOS AL RÉGIMEN DE EXPLOTACIÓN DE LOS BIENES DE USO PÚBLICO
“c. Por tanto, es
indubitable que a los puertos debe aplicárseles el régimen de explotación de
los bienes de uso público, en los términos referidos en el considerando
precedente.
Y es que el art. 120 Cn. determina con claridad que "En toda
concesión que otorgue el Estado para la explotación de muelles [...] u otras
obras materiales de uso público, deberán estipularse el plazo y las condiciones
de dicha concesión, atendiendo a la naturaleza de la obra y el monto de las
inversiones requeridas. Estas concesiones deberán ser sometidas al conocimiento
de la Asamblea Legislativa para su aprobación". De tal forma, la
Constitución establece requisitos específicos para la concesión de obras
materiales de uso público, entre las cuales, dada la expresa mención de los
muelles, podemos ubicar a los puertos; pues estos implican, ineludiblemente, la
existencia de un muelle. Mandato que se ratifica en el art. 131 ord. 30°, que
atribuye a la Asamblea Legislativa la aprobación de las concesiones
contempladas en el art. 120 Cn.
En ese orden, primeramente, encontramos que debe mediar una concesión
aprobada por Asamblea Legislativa. El texto constitucional establece un
procedimiento que podríamos desglosar en estos pasos: i) formulación del
proyecto de concesión; ii) sometimiento del proyecto al conocimiento de la
Asamblea Legislativa y aprobación del proyecto por parte de la Asamblea
Legislativa.
(i) De tal manera, la explotación particular de un puerto implica,
necesariamente, la existencia previa de un proyecto que tenga las bases de dicha concesión.
a". En efecto, debe considerarse que, al margen de las variantes que
concurran en cada caso concreto, debe mediar una concesión, entendiendo por tal
—según se consignó en la precitada Inc. 28-2008— el instrumento administrativo
para habilitar o permitir la participación del sector privado en el desarrollo
de actividades de aprovechamiento general, tradicionalmente prestadas por el
Estado.
En ese sentido, según se apuntó en el apartado IV.3, al cual nos
remitimos para evitar reiteraciones innecesarias, la concesión es el acto jurídico a través del cual se habilita a
un particular para que por su cuenta y riesgo y en sustitución del Estado preste un servicio público, pueda usar, aprovechar y explotar bienes de
dominio público; o ambos, de acuerdo con el
régimen específico respectivo; cuyas características también se han aludido ya,
por lo que se omitirá referirlas nuevamente.”
CONDICIONES
DE CONCESIÓN DE LOS PUERTOS
“b.Asimismo, la norma
fundamental requiere que se establezcan las condiciones de la concesión; de lo cual se colige que deben desarrollarse los
aspectos elementales concernidos. Y es que la concesión de un puerto implica la
habilitación para la explotación de bienes de uso público —el mar territorial y
la playa—, de una obra material de uso público —el muelle— y para la prestación
de un servicio público —el servicio de transporte marítimo—.
Por tanto, la
concesión para la explotación portuaria incluye la utilización de bienes
públicos, de manera que su otorgamiento limita o excluye el aprovechamiento
directo de la colectividad; por lo que debe compatibilizar el interés público
de conservación y protección del demanio con el interés privado de su
explotación. Además, en cuanto concesión para la explotación de una obra
pública, incluye, la explotación de un bien público, una construcción,
instalación, equipamiento o infraestructura, que en este caso, necesariamente,
estará radicada, al menos parcialmente, en un bien demanial —mar y playa—;
pudiendo haber sido construida o no por el mismo particular beneficiado con la
concesión.
c". Ahora bien,
la complejidad de la concesión concernida, en tanto que involucra la
explotación de un bien de uso público, de una obra pública y la prestación de
un servicio público, exige que en sus bases se contemplen otros requisitos,
tales como (i) las entidades públicas concernidas mantendrán durante la
ejecución del contrato la inspección, vigilancia y control de la labor a
ejecutar por parte del concesionario; (ii) el concesionario debe asumir, así sea
parcialmente, los riesgos del éxito o fracaso de su gestión, y por ello actúa
por su cuenta y riesgo; (iii) deben pactarse las cláusulas de terminación,
interpretación y modificación unilaterales, de sometimiento a las leyes
nacionales y de caducidad; (iv) el concesionario asume la condición de
colaborador de la administración en el cumplimiento de los fines estatales,
para la continua y eficiente prestación de los servicios públicos y/o la debida
ejecución de las obras públicas; (v) cuando la concesión traiga aparejada la
construcción del puerto y otras obras de infraestructura que correspondería al
Estado, puede establecerse la cláusula de reversión para que dicha
infraestructura entre a formar parte del patrimonio público una vez terminado
el plazo de la concesión.
e". Así, las
bases de dicha concesión deberán contemplar que los bienes inmuebles fijos
aportados o construidos por el contratista a lo largo del periodo concesional,
revierten, una vez terminado dicho período, a la administración portuaria. Por
ello, la Constitución dispone que uno de los elementos esenciales de la
concesión es el plazo fijado para la misma, el cual deberá
establecerse "atendiendo a la naturaleza de la obra y el monto de las
inversiones requeridas". De manera que debe fijarse un plazosuficientemente
amplio para permitir la amortización de la inversión realizada en la
construcción de dichos bienes.
f". En ese
orden, cobra crucial importancia señalar que la Constitución exige que se
establezca expresamente —en el documento jurídico propuesto para el
conocimiento y aprobación de la Asamblea Legislativa— el término señalado para
la duración de la concesión.
Consecuentemente, los plazos de la concesión deben basarse en las
variables que se relacionan con la construcción de obras de infraestructura y
la remuneración del concesionario por la realización de estas y por la gestión
del servicio público de transporte marítimo.
De tal manera, la
fijación del plazo responde tanto a la exigencia consignada en los arts. 120 y
131 ord. 30° Cn., como a la necesidad del Estado de atender de manera adecuada
y completa la prestación del servicio público referido, en desarrollo del
mandato constitucional contenido en el art. 110 Cn., donde se determina que le
corresponde regular y vigilar los servicios públicos prestados por empresas
privadas; también con miras a la justa retribución del agente privado que
contribuye con la prestación de los servicios concesionados. Tomando en cuenta
que, en la mayoría de los casos, la concesión portuaria entraña la construcción
o puesta en funcionamiento de obras y sistemas que deben ser cubiertos con el
ingreso generado en la propia operación del servicio, ingreso que deberá
resultar rentable al concesionario en el marco de una regla de estabilidad
económica del contrato; por lo que el término de la concesión deberá
establecerse buscando asegurar que la prestación del servicio público genere
los recursos para pagar la infraestructura requerida y la operación del sistema
de prestación del servicio público a cargo del agente privado.”
PROYECTO DE CONCESIÓN DEBE PROPICIAR EL
CUMPLIMIENTO DE LA PRESERVACIÓN INTEGRAL DEL AMBIENTE
“g. Por otra parte,
es preciso que el proyecto de concesión propicie el cumplimiento de los
mandatos de protección, conservación, aprovechamiento racional, restauración y
sustitución de los recursos naturales, según lo contemplado en el art. 117 Cn.
Así, esta Sala ya ha
determinado —verbigracia, sentencia de 26-I-2011, Inc. 37-2004— que la
preservación de la integridad del ambiente requerida al Estado origina lo
siguiente:
La adopción de una función
preventiva, por la cual, la salvaguardia medioambiental inicia con una
actividad de vigilancia y control sobre la utilización de los recursos
naturales. Ello "puede concretarse en otorgar la
concesión para determinadas actividades o para la utilización de bienes de
dominio público, en las oportunas autorizaciones para el ejercicio de
determinadas actividades o utilización de bienes privados, o en la revisión de
concesiones o autorizaciones previamente concedidas para adaptarlas a las
exigencias de la planificación medioambiental actual" —Inc.
37-2004—.
Además, en la
jurisprudencia referida ya se estableció que la protección del ambiente —del
cual es parte esencial el recurso marítimo— constituye un derecho fundamental,
cuya tutela incide en el quehacer legislativo, la actividad judicial y la
actuación de las autoridades administrativas.
Asimismo, dado que el derecho fundamental al ambiente no es absoluto,
porque su ejercicio entra en potencial colisión con el ejercicio de otros
derechos o con la promoción de intereses y bienes que también reciben
protección del orden jurídico, corresponde al Estado fijar el grado de adecuación pertinente de tales bienes, en cada momento
y según las posibilidades concretas de la sociedad.
En corolario —se ha
indicado en la jurisprudencia en mención—, el disfrute del ambiente se ha de
realizar en las condiciones fijadas por el legislador, pues
recaerá sobre los bienes ambientales cuya calidad depende de la acción
de los poderes públicos, quienes establecerán límites que atiendan,
precisamente, a la necesidad de preservar y proteger el ambiente adecuado.
En efecto, "la
constitucionalización del ambiente, además de consagrar un derecho subjetivo
—con todas las potestades que le son inherentes—, encarga a los poderes
públicos velar por la utilización racional de los recursos naturales y defender
y restaurar el medio ambiente. Esta proclamación constitucional del derecho
objetivo se proyecta en la orientación última de la política ambiental, y en
los principios ambientales derivados de la Constitución" —Inc. 37-2004,
precitada—.
De tal manera, el
art. 117 Cn. genera en los poderes públicos obligaciones de hacer; debiendo
desplegar una actividad para mejorar constantemente los bienes ambientales y
preservarlos para el individuo. Para lo cual es preciso limitar, paralelamente,
el ejercicio y el despliegue mismo de la autonomía individual en cuanto al
goce. De modo que la vertiente prestacional del derecho justifica la
limitación de su ejercicio como derecho de libertad.
En conclusión, tales
actuaciones requieren de la intervención administrativa correspondiente. En
cuya virtud, desde las bases del proyecto de concesión, las autoridades
competentes para su elaboración habrán de ilustrar al legislador acerca de los
requisitos, las cuantías, los términos y demás condiciones que posibiliten el
cumplimento de los mandatos establecidos en el art. 117 Cn., para el caso en
análisis, en relación con la explotación portuaria y los recursos marítimos que
puedan verse involucrados en cada caso concreto.”
AUTORIDADES ADMINISTRATIVAS DEBEN
ESTABLECER LAS BASES DE LA CONCESIÓN
“h". Por último,
debe indicarse que configurar las bases de dicha concesión les corresponderá a
las autoridades administrativas competentes en los tópicos relacionados con la
gestión portuaria, quienes tendrán que ponderar todos los intereses en juego
—de tipo ambientales, económicos, seguridad pública, salud pública, turísticos,
estrictamente portuarios, etc.—, y trabajar conjuntamente, según sus cometidos,
para conciliarlos de la mejor manera.
(ii) Luego, la Constitución determina que las bases de la concesión sean
sometidas al conocimiento de la Asamblea Legislativa para su aprobación.
En virtud de tal
mandato, la Asamblea Legislativa tendrá que conocer e
imponerse del contenido del proyecto de concesión que se le plantea, para
considerarlo con la profundidad que el asunto amerita. Y luego, proceder a la
aprobación de este.
Ahora bien, debe
quedar claro que la Constitución exige una intervención directa y
singular de la Asamblea Legislativa, sin que sea admisible una
aprobación anticipada, general y abstracta de las condiciones de la
concesión. Entonces, cada vez que se quiera concesionar un
puerto, ello debe ser sometido al conocimiento directo de la
Asamblea Legislativa y aprobado por dicho ente de manera específica. Debiendo
en todo caso observarse los requisitos materiales relacionados.
D. En conclusión, en la concesión portuaria
intervienen diversas autoridades. Primeramente, la elaboración del proyecto de
concesión corresponde a aquellas que resulten competentes en los tópicos
concernidos en la actividad portuaria; luego, intervendrá la Asamblea
Legislativa en su aprobación.”
INCONSTITUCIONAL LA
EXISTENCIA DE PUERTOS DE PROPIEDAD PRIVADA Y SU EXPLOTACIÓN NO PUEDE SER
AUTORIZADA POR UN ENTE ADMINISTRATIVO
“C a. Finalmente, corresponde retomar lo expuesto por
los demandantes, quienes, en lo medular, argumentaron que el art. 233 Cn.
proscribe la titularidad privada de los puertos, debido a la
indisponibilidad relativa de los bienes de dominio público; entre los cuales se
encuentran dichas edificaciones, por tratarse de obras de uso público asentadas
en bienes de dominio público, los cuales admiten intervención privada
únicamente a través de la concesión, pero no la propiedad privada de estos.
b. Al respecto, según se consignó en el considerando V de esta sentencia
—al cual nos remitimos para evitar redundancias—, los puertos necesariamente se
asientan en un bien de uso público, por lo que implican un uso privativo de dicho
bien; su estructura incluye indefectiblemente la edificación de un muelle, el
cual ha sido calificado por la Constitución como una obra material de
uso público; y, las actividades portuarias constituyen un servicio
público, razones por las cuales debe concluirse que los puertos son bienes de
dominio público. Y por ende, no pueden ser objeto de apropiación
privada,debiendo rechazarse la posibilidad de que se ubiquen dentro del
régimen de propiedad privada.
Por tanto, respecto
de este punto, en virtud de las consideraciones efectuadas a lo largo de esta
sentencia, este tribunal encuentra fundados los argumentos de los actores,
debiendo estimar la pretensión planteada al respecto.
c. En cuanto a la explotación privada de los puertos, los solicitantes han
señalado que debe mediar una concesión. También este asunto ya fue abordado en
esta sentencia (apartado V), y se determinó que con base en lo establecido por
los arts. 110, 117 y 120 Cn., es posible la intervención privada en la
explotación portuaria, pero previo a ello debe verificarse un procedimiento que
incluye: i) formulación del proyecto de concesión; ii) sometimiento del
proyecto de concesión al conocimiento de la Asamblea Legislativa y aprobación
directa y singular del proyecto por parte de dicha autoridad. Debiendo tenerse
presente que tales mandatos incluyen el cumplimiento de los requisitos
apuntados en el considerando V de esta sentencia.
3. En consecuencia, corresponde declarar la inconstitucionalidad del art.
183 inc. 1° n° 2 de la Ley General Marítimo Portuaria, en tanto que en nuestro
ordenamiento constitucional no es admisible la existencia de puertos de
propiedad privada; y la explotación particular de los puertos tampoco puede serautorizada por
un ente administrativo, sino que será viable únicamente a través de una
concesión otorgada directa y singularmente por la Asamblea Legislativa;
debiendo cumplirse previo a ello todos los requisitos derivados de la
integración normativa de los arts. 110, 117, 120 y 131 ord. 30° Cn., en los
términos anotados a lo largo de esta sentencia.
Por tanto, el precepto legal impugnado debe ser declarado
inconstitucional y expulsado del ordenamiento jurídico.”
INCONSTITUCIONALIDAD
POR CONEXIÓN
“VII. Establecida la inconstitucionalidad del objeto de control, queda
por dirimir la posible existencia de una inconstitucionalidad por conexión en
relación con el Reglamento de Operaciones Portuarias, emitido por Decreto
Ejecutivo n° 4, de 29-XI-2006, publicado en el Diario Oficial n° 233 Tomo 373,
de 13-XII-2006, pues en este se consignó que dicho instrumento constituye la
normativa complementaria de la LGMP.
1. Al respecto, la jurisprudencia de esta Sala
—verbigracia, sentencia de 6-IX-2001, Inc. 27-99— ha sostenido que, en virtud
del principio de congruencia, cuando se dicta una sentencia definitiva en un
proceso de inconstitucionalidad, se emite una declaración en los límites de la
demanda planteada. Por tanto, el tribunal extiende su juicio al tema decidendum y al petitium planteados, que se definen en el auto interlocutorio de admisión;
quedando vedado para decidir de forma ultra petita (más de lo pedido).
Así —se ha indicado en la precitada jurisprudencia—, cuando una o más
disposiciones objeto del proceso de inconstitucionalidad se encuentran en
contradicción con la Constitución, esta Sala dicta una decisión definitiva
estimatoria que debe publicarse en el Diario Oficial; publicación a partir de
la cual las disposiciones declaradas inconstitucionales no pueden seguir aplicándose.
Ahora bien, existe un tipo particular de decisión estimatoria que abarca
una inconstitucionalidad "derivada" o "conexa"; según la
cual este tribunal, como excepción al principio de congruencia señalado, cuando
llega a la declaración de inconstitucionalidad de una disposición, declara,
además, la de otras disposiciones o cuerpos normativos, cuya
inconstitucionalidad es consecuencia de la decisión estimatoria adoptada. Ello,
con la finalidad de evitar que una disposición o cuerpo legal quede en vigor cuando
otro, que constituye su necesario presupuesto o fundamento, se declara
inconstitucional.
2. Admitida la posibilidad de emitir un pronunciamiento de
"inconstitucionalidad por conexión", hay que examinar si tales
postulados son aplicables al presente caso.
En ese orden, se advierte que esta Sala ya ha determinado que el art.
183 inc. 1° n° 2 de la LGMP es inconstitucional porque no es admisible la
existencia de puertos de propiedad privada; asimismo, la explotación particular
de los puertos tampoco puede ser autorizada por un ente administrativo, sino que será viable únicamente a través de
una concesión otorgada directa y singularmente por la Asamblea Legislativa. Sin
embargo, como arriba se anotó, la citada ley cuenta con una normativa
complementaria: el Reglamento de Operaciones Portuarias, cuyo objeto es
facilitar la aplicación de la ley en cuanto a los servicios portuarios y las
actividades operacionales portuarias.
De tal forma, es posible que determinados preceptos del aludido
reglamento reproduzcan las inconstitucionalidades advertidas en el objeto de
control. Así, esta Sala ha identificado que los siguientes artículos muestran
la inconstitucionalidad del art. 183 inc. 1° n° 2 de la LGMP, a saber:
"Artículo 1. Objeto
Este reglamento, de conformidad con lo estipulado en la Ley General
Marítimo Portuaria, establece las normas, regulaciones y procedimientos
necesarios para asegurar la operación y explotación eficiente de los puertos y
terminales marítimas públicas o privados de uso público de la República de El
Salvador".
"Artículo 10. Operadores portuarios
Son operadores portuarios las personas naturales o jurídicas, nacionales
o extranjeras, con experiencia específica en actividades de explotación
portuaria, que previa autorización de la AMP e inscritos en el REMS, ejecuten
dichas actividades en puertos públicos o privados de uso público.
"Artículo 11. Prestadores de servicios portuarios
Para los efectos de este reglamento se consideran prestadores de
servicios portuarios, las personas naturales o jurídicas, nacionales o
extranjeras, previamente autorizados por la AMP e inscritos en el REMS, provean
servicios portuarios, en puertos públicos o privados de uso público, bajo la
supervisión y control de un operador portuario".
Como habrá podido
apreciarse, los artículos arriba transcritos contemplan la posibilidad de que
existan puertos privados; supuesto que, por las razones apuntadas a lo largo de
esta sentencia, ya fue declarado inconstitucional. Por ende, debe declararse la
inconstitucionalidad de dicha posibilidad, y expulsarse del ordenamiento
jurídico, específicamente en cuanto a la alusión de los puertos privados.”
EFECTO RESTITUTORIO: EXPULSIÓN DEL ORDENAMIENTO JURÍDICO DE LAS DISPOSICIONES REFERIDAS A LA EXISTENCIA DE PUERTOS DE PROPIEDAD PRIVADA Y QUE AUTORIZACIÓN DE EXPLOTACIÓN DE DICHOS BIENES PROVENGA DE AUTORIDAD QUE NO SEA LA ASAMBLEA LEGISLATIVA
“VIII. Finalmente, establecidas las inconstitucionalidades precedentes,
este tribunal estima necesario efectuar algunas consideraciones relacionadas
con los efectos que los pronunciamientos de esta Sala generan en la realidad y
su vinculación con su eficacia, y como consecuencia de ello, la modulación de
los primeros y las acciones encaminadas a garantizar la
aplicación del fallo.
1. En ese orden, la
jurisprudencia de esta Sala ya ha establecido —como cita, en la precitada Inc.
28-2008— que desde el punto de vista constitucional no pueden eludirse los
efectos nocivos que, de forma momentánea, pero no menos irreparable, pudiera
tener la invalidación de una disposición o cuerpo legal sobre situaciones o
sujetos cuyo ámbito de regulación abarca la norma que se declara
inconstitucional.
De manera que, siendo
esta Sala el último intérprete de la Constitución, es preciso que además de
emitir el pronunciamiento, module sus efectos —cuando ello sea necesario— y
procure su eficacia; acciones estas garantes del pleno respeto a la
Constitución.
2. A. Así, en el proceso de
inconstitucionalidad —como se sostuvo, verbigracia, en la referida Inc. 28-2008—
la actividad del tribunal se orienta a la interpretación e integración
del ordenamiento jurídico a la luz de la norma fundamental. Y es que,
si la Constitución, como fundamento y pilar sobre el cual se sostiene el resto
de normas que componen el ordenamiento jurídico, no se hace efectiva,
cumpliendo con sus preceptos de acuerdo con la exégesis que de estos hace su
máximo intérprete, ello se convierte en un menoscabo que afecta al sistema
jurídico en conjunto.
Consecuentemente, un
tribunal o sala constitucional puede modular de diversas formas los efectos de
sus sentencias, de acuerdo con el análisis que de las disposiciones
constitucionales o legales se ha efectuado en el pronunciamiento y las
consecuencias que este pudiera generar en el entorno social al que afecta,
garantizando al mismo tiempo la efectividad de sus decisiones en cuanto a
la interpretación de la Constitución y de las leyes.
B. En el caso
particular, el principal efecto del fallo a emitir radica en la expulsión del
ordenamiento jurídico de las disposiciones referidas a la existencia de puertos
de propiedad privada y a que la autorización para la explotación particular de
tales bienes provenga de una autoridad que no sea la Asamblea Legislativa.
C. Como consecuencia de
lo anterior, la Asamblea Legislativa, a fin de evitar el posible vacío
normativo que pueda provocar la declaratoria de inconstitucionalidad de las
disposiciones concernidas y de propiciar la continuidad o expansión de la
actividad portuaria, tendrá que emitir la legislación necesaria para cumplir
los requisitos contemplados en los arts. 110, 117 y 120 de la Constitución,
desarrollados en el apartado V.3. de esta sentencia, en cuanto
a la explotación particular de la actividad portuaria y los controles y
supervisiones aduanero y migratorio y la preservación del medio ambiente; debiendo
emitir dicha legislación dentro del plazo de doce meses contados a partir de la
notificación de la presente sentencia.
D. Asimismo, en procura
de la seguridad jurídica y la continuidad en las actividades en la que esté
concernida la explotación portuaria privada, las actividades privadas de
explotación portuaria que se hayan instaurado antes de pronunciarse esta
sentencia, podrán seguir ejecutándose, mientras la Asamblea Legislativa
conoce y aprueba las concesiones correspondientes.
Sin embargo, los
particulares que actualmente puedan estar verificando dichas actividades, de
inmediato deberán efectuar los trámites necesarios a efecto de obtener las
autorizaciones administrativas requeridas para, a su vez, gestionar la
concesión legislativa correspondiente, según los lineamientos constitucionales
aludidos en el apartado V.3. de esta sentencia; entre ellos, la
observancia de los mecanismos idóneos para ejercer los respectivos controles
aduaneros, migratorios y la preservación del medio ambiente.”
EXPLOTACIÓN PORTUARIA DEBE CUMPLIR CON
LOS RESPECTIVOS CONTROLES ADUANEROS, MIGRATORIOS Y PRESERVACIÓN DEL MEDIO
AMBIENTE
“E. De igual modo, las
explotaciones portuarias verificadas por particulares que en lo sucesivo puedan
implementarse, también deberán cumplir los requisitos establecidos en esta
resolución, especialmente los consignados en el acápite V.3.; entre los cuales
se encuentran los respectivos controles aduaneros, migratorios y la
preservación del medio ambiente.
3. En atención a lo expuesto, de conformidad con la
jurisprudencia constitucional —Inc. 28-2008, precitada—, y en aras de asegurar
el respeto de los preceptos constitucionales y la plena protección del interés
general, sin que por ello se vulneren los derechos de los particulares que de buena
fe hayan adquirido la infraestructura necesaria para la explotación portuaria,
al momento de otorgar las respectivas concesiones para autorizar dicha
explotación, si la Asamblea Legislativa lo considera oportuno,
podrá dar prioridad a dichos particulares en el otorgamiento de las aludidas
concesiones.”