POTESTAD
SANCIONADORA DE LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA
LA AUTORIDAD ADMINISTRATIVA PODRÁ SANCIONAR,
MEDIANTE RESOLUCIÓN O SENTENCIA Y PREVIO EL DEBIDO PROCESO, LAS CONTRAVENCIONES
A LAS LEYES, REGLAMENTOS U ORDENANZAS
“Según importantes corrientes doctrinarias,
el ius puniendi del Estado, está concebido corno la capacidad de ejercer un
control social coercitivo ante lo constituido como ilícito en la norma, se
manifiesta en la aplicación de las leyes penales por los tribunales que
desarrollan dicha jurisdicción, y en la actuación de la Administración Pública
al imponer sanciones a las conductas calificadas como infracciones por el
ordenamiento jurídico. Dicha función administrativa desarrollada en aplicación
del ius puniendi, se conoce técnicamente corno potestad sancionadora de la
Administración.
Como otras potestades de autoridad, ésta se
ejerce dentro de un determinado marco normativo que deviene primeramente de la
Constitución. En tal sentido, el artículo 14 de la Constitución de la
República, sujeta inicialmente la potestad sancionadora administrativa al
cumplimiento del debido proceso, cuando en lo pertinente establece que
"(...) la autoridad administrativa podrá sancionar, mediante resolución o
sentencia y previo el debido proceso, las contravenciones a las leyes, reglamentos
u ordenanzas (...)" pero sobre todo, en congruencia con la Constitución y
los fundamentos del Estado Constitucional de Derecho, la potestad sancionadora
encuentra su límite máximo en el mandato de legalidad que recoge el inciso
primero del artículo 86 de la Constitución que prescribe: «El poder público
emana del pueblo. Los órganos del Gobierno lo ejercerán independientemente
dentro de las respectivas atribuciones y competencias que establecen esta
Constitución y las leyes. Las atribuciones de los órganos del Gobierno son
indelegables, pero éstos colaborarán entre sí en el ejercicio de las funciones
públicas».
Así pues, en virtud de la sujeción a la ley,
la Administración sólo podrá funcionar cuando aquella la faculte, ya que las
actuaciones administrativas aparecen antes como un poder atribuido por la ley,
y por ella delimitado y construido. Esta premisa de habilitación indudablemente
extensible a la materia sancionatoria, deviene en la exigencia de un mandato
normativo que brinde cobertura a todo ejercicio de la potestad.”
PRINCIPIOS DEL DERECHO ADMINISTRATIVO
SANCIONADOR
“Una importante consecuencia de la potestad
penal de la judicatura y la sancionadora de la Administración, es la
observancia de principios consonantes, que inspiran y rigen las actuaciones de
ambos. Si bien dichos principios tienen también origen común en la identidad
ontológica de ambas potestades, los mismos han sido tradicionalmente
configurados y aplicados antes en el ámbito penal y de ahí trasladados
gradualmente al ámbito administrativo a fuerza de construcciones doctrinarias y
jurisprudenciales.
Esta Sala ha sostenido en reiteradas
ocasiones, que la potestad sancionadora de la Administración se enmarca en
principios que rigen en materia penal, pero con las particularidades o matices
propios de la actividad realizada por la Administración. Sabido es que existen
distinciones importantes entre la actividad penal y la actividad
administrativa, en razón de las distintas funciones que cumplen en un Estado de
Derecho, no obstante, ello no debe inhibir a la Administración de la aplicación
de los principios rectores del ius puniendi en los procedimientos
administrativos sancionadores, pues aquellos tienen origen primordialmente en
la norma fundamental.
Puede de esta manera afirmarse que, en el
ordenamiento administrativo sancionador salvadoreño resultan aplicables los
principios que rigen en materia penal, encauzando la actuación sancionadora en
beneficio del cumplimiento de los fines del Estado y en garantía de los
derechos de los administrados. Consecuentemente, los destinatarios de sanciones
administrativas, estarán siempre amparados por las garantías constitucionales.
En este orden de ideas, las garantías
fundamentales que regulan la actividad sancionadora del Estado son las
siguientes: a) principio de tipicidad; b) principio de irretroactividad; c)
regla del "non bis in ídem"; d) principio de prescripción; e)
principio de culpabilidad; f) principio de legalidad y g) principio de
proporcionalidad.
Dicha traslación de principios del derecho penal
al derecho administrativo sancionador no es automática, y debe cada uno de
ellos ser matizados conforme a los principios que rigen esta segunda materia,
ellos son:
1-
Una acción u
omisión: el comportamiento positivo u omisivo del administrado vulnera un mandato
o una prohibición contenida en la norma administrativa;
2-
La sanción:
para que este comportamiento sea constitutivo de infracción es necesario que el
ordenamiento legal reserve para el mismo una reacción de carácter represivo; y
3-
La
tipificación: el comportamiento inequívoco del infractor, así como la sanción
prevista para el mismo, deben aparecer descritos con suficiente precisión en
una norma con rango de ley.
En conclusión la sanción administrativa, es
pues "un infligido a un administrado en ejercicio de la correspondiente
potestad administrativa por un hecho o una conducta constitutiva de infracción,
es decir tipificado legal y previamente como tal". […]”
PRINCIPIO DE TIPICIDAD
“Tomando en cuenta los argumentos de cada una
de las partes, la documentación que obra al proceso y al expediente
administrativo, este Tribunal analizará si la conducta sancionada se acopla al
supuesto de hecho establecido en la LPC vigente para la fecha en que sucedió la
supuesta infracción, tomando en cuenta la supletoriedad otorgada por la misma,
en relación a las disposiciones pertinentes del Código Civil, de conformidad
con el artículo 11 de dicha ley "Los intereses económicos y sociales de
los consumidores serán protegidos en los términos establecidos en esta ley,
aplicándose supletoriamente lo previsto por las normas civiles, mercantiles,
las que regulan el comercio exterior y el régimen de autorización de cada
producto o servicio".
La LPC tiene por objeto primordial el de
proteger los derechos de los consumidores a fin de procurar el equilibrio,
certeza y seguridad jurídica en sus relaciones con los proveedores, de ahí que
en sus primeros artículos se reitera que son irrenunciables en forma anticipada,
aun cuando hubiere estipulación escrita entre el proveedor y el consumidor en
contrario, según lo dispuesto en los artículos 1 y 5 de la referida ley.
Teniendo entre los derechos básicos de los
consumidores, según el artículo 4 de dicho cuerpo normativo: el de la defensa
de sus derechos en procedimientos administrativos de solución de conflictos,
con la inversión de la carga de la prueba a su favor, cuando se trate de la
prestación de servicios públicos; así como, a ser protegidos de prácticas
abusivas y de la inclusión de cláusulas abusivas en los contratos, entre otros
más que se señalan en dicha disposición y que para su observancia no podrán
alegarse costumbres, usos o prácticas, convenios o estipulaciones en contrario.
Asimismo, el cuerpo normativo en estudio
determina un régimen disciplinario para los infractores a la misma a partir del
Título II, el cual se rige por los principios de legalidad y culpabilidad.
Con base en lo expuesto, debe tenerse en
cuenta en el caso de autos, que el proceso sancionatorio fue iniciado por
conducta atribuida a la institución demandante, con base a lo establecido en el
artículo 44 letra e) en relación con el artículo 18 letra c) de la LPC.
Ahora bien, para que se cumpla con el
principio de legalidad y tipicidad, esta norma no puede ser independiente, es
decir, debe estar íntimamente relacionada con la disposición que contenga la
obligación que se alega violentada y que conlleva al cometimiento de una
infracción de esta índole.
La separación de la exigencia de tipicidad proviene
fundamentalmente del principio, propio del Estado de Derecho y recogido en el
Principio de Seguridad Jurídica, el cual conlleva la certeza, con la
consecuencia de que la definición normativa de los ilícitos administrativos
debe reunir ciertas características de precisión que satisfagan esa demanda de
certeza, para ser válida.
Por el contrario el abandono de esa certeza
para incurrir en una indefinición insatisfactoria causante de inseguridad
jurídica no es aplicable; es por ello que la operación de tipificación debe
devenir de una ley formal, sin perjuicio de la legítima colaboración
reglamentaria, y que aquella precise formalmente los supuestos correspondientes
como "infracciones", clasificando estas en leves, graves y muy
graves, y su consecuente "sanción aplicable a las infracciones".
En el caso de autos, se observa que la norma
que se considera infringida, es la señalada en el Título I, "DE LA
PROTECCIÓN AL CONSUMIDOR", en cuyo capítulo III regula lo relativo a la
PROTECCIÓN DE LOS INTERESES ECONÓMICOS Y SOCIALES, en el cual se enmarca el
artículo 18 en comento denominado PRÁCTICAS ABUSIVAS, dispuesto como una norma
de tipo prohibitivo, es decir que el incumplimiento genera una infracción, de
la cual deviene la sanción legal correspondiente, dicha norma es prohibitiva
para el proveedor, así: artículo 18 letra c) prescribe: " (...) Efectuar
cobros indebidos, tales como cargos directos a cuenta de bienes o servicios que
no hayan sido previamente autorizados o solicitados por e! consumidor. En ningún
caso el silencio podrá ser interpretado por el proveedor como señal de
aceptación del cargo de parte del consumidor (...)" (Negrita suplida).
Dicha inobservancia, de conformidad con lo
sostenido por la autoridad demandada, constituye una infracción muy grave, que
según lo dispuesto por el artículo 44 de la LPC, son aquellas acciones u
omisiones detallas en dicha disposición, en la cual figura la señalada en el
literal e) que dispone "(...) Introducir cláusulas abusivas en los
documentos contractuales o realizar prácticas abusivas en perjuicio de los
consumidores" (Negrita suplida).”
SUPUESTOS DE OPERATIVIDAD DEL PRINCIPIO DE
TIPICIDAD
“De las disposiciones en comento, se deduce
que para que la conducta de la parte actora se adecúe a la señalada
anteriormente por el legislador, es necesario que concurran dos situaciones, en
primer lugar que el proveedor haya efectuado un cobro y que este sea indebido,
la ley señala entre estos, de una forma ilustrativa y no taxativa —ya que se
entiende en la ley, en derecho comparado y en doctrina, que un agente económico
realiza cobros indebidos cuando el proveedor cae en uno o más de los siguientes
supuestos: a) cuando se cobra por medio de facturas o por cualquier otro medio
con el mismo fin, servicios que no han sido efectivamente prestados; b) cuando
se altera la estructura tarifaría sin que medie autorización del cobro por
parte del consumidor; y c) cuando se efectúa un cobro sin el respaldo que lo
legitime para realizarlo—, los que no hayan sido solicitados o no estén autorizados
por el consumidor, entendido desde luego que todo cargo de esta naturaleza
ocasiona un perjuicio al consumidor, y es por ello que la ley lo cataloga como
una especie de cláusula abusiva estipulada en cualquiera de los documentos
contractuales que la misma establece. Asimismo bajo ningún aspecto, el silencio
del consumidor debe ser tomado como signo de aceptación de dichos cargos. Es
decir que la autonomía de la voluntad del consumidor en estos casos es
determinante para estipular cuándo un cobro tiene el carácter de indebido.
Según Guillermo Cabanellas, el concepto de
indebido, deviene de lo que no es obligatorio, o inexigible, etc. Así señala,
que tanto, es indebido lo que no se debe hacer por no ser Natural ni por
Derecho Civil, lo que si bien se debe por este Derecho, no se debe por aquel
otro, y lo que debido por el Natural, no se debe por el Civil (V. cobro de lo
indebido...) (Guillermo Cabanellas, Diccionario Enciclopédico de Derecho Usual,
Tomo IV, Edit. Helíasta 28° edición, 2003, pág. 383).
En el presente caso la autoridad demandada
manifestó que en las resoluciones impugnadas se consideró que el cobro
efectuado por el INPEP, "al descontar de la pensión del consumidor una
cantidad de dinero, sin haber sido autorizado ni solicitado previamente por
éste" constituía una práctica abusiva.
Sin embargo, esta Sala advierte que en
ninguna parte del procedimiento administrativo consta que se le haya descontado
de la pensión el monto adeudado, al señor B. R.
Ahora bien, respecto al fundamento principal
de su resolución en la cual la autoridad demandada impuso la multa al INPEP, en
relación a que el INPEP, no tenía derecho de exigir el cumplimiento de
obligaciones prescritas, dado que las mismas no tienen carácter civil sino de
naturales, y por esa razón concluyó que el INPEP, realizó una práctica abusiva
referente a efectuar cobros por una deuda, originada de un préstamo personal de
hace más de veinte años a nombre del señor B. R., es preciso analizarlo en
aplicación directa del Código Civil, sobre la procedencia de la prescripción y
en qué momento pasa a ser de una obligación civil a una obligación natural.
Relación INPEP —Consumidor.
Interesa en este punto destacar, que según el
libro Cuarto, Título Primero del Código Civil, en el artículo 1309
"contrato es una convención en virtud de la cual una o más personas se
obligan para con otra u otras, o recíprocamente a dar, hacer o no hacer algunas
cosas". Existiendo así la clasificación de contratos en unilateral y
bilateral, refiriendonos en este caso a la unilateral, artículo 1310 "
(...) cuando una de las partes se obliga para con otra que no contrae
obligación alguna (..)", encontrándose dentro de estos el contrato de
"mutuo o préstamo de consumo" regulado en el artículo 1954 del Código
Civil, que lo define como " (...) un contrato en que una de las partes
entrega a la otra cierta cantidad de cosas fungibles con cargo de restituir
otras tantas del mismo género y calidad", artículo 1957 del Código Civil
"Si se ha prestado dinero, se debe la suma numérica enunciada en el
contrato, ya sea en la especie de moneda convenida o en la suma equivalente de
moneda de curso legal, en la relación de cambio establecida por la ley".
Lo anterior evidencia, que en el presente
caso, existe una relación contractual, por medio del cual el mutuante o
prestamista, es decir el INPEP, transmitió a la otra, el mutuario o
prestatario, es decir, el señor Manuel Enrique B. R., la propiedad de una suma
de dinero, con la obligación de devolver igual cantidad y demás cantidades
pactadas, como los intereses (folio 29 del expediente administrativo).
Como es sabido, existen diferentes tipos de
obligaciones, que son consecuencia de los contratos en general, sin embargo, de
lo argumentado por cada una de las partes, interesa referirnos a la clasificación
que atiende a la eficacia de los contratos "obligación civil y
natural", para efectos de determinar si esta aun podía ser exigida.
Obligaciones Civiles y Naturales.
Doctrinariamente, se dice que son civiles
"aquellas que dan derecho para exigir su cumplimiento" y naturales
"las que no confieren derecho para exigir su cumplimiento; pero que
cumplidas, autorizan para retener lo que se ha dado o pagado en razón de
ellas" (Rene Abeliuk Manasevich, Las Obligaciones, Tomo 1, Cuarta Edicion
Actualizada, (Chile: Editorial Jurídica de Chile, 2001) pág. 309).
El Código Civil establece en el artículo 1341
que "Las obligaciones son civiles o meramente naturales (...) Civiles son
aquellas que dan derecho para exigir su cumplimiento (...) Naturales las que no
confieren derecho para exigir su cumplimiento, pero que, cumplidas, autorizan
para retener lo que se ha dado o pagado en razón de ellas (...) Tales son: 1°
Las contraídas por personas que teniendo suficiente juicio y discernimiento,
.son, sin embargo, incapaces de obligarse según las leyes, como los menores
adultos no habilitados de edad; (...) 2° Las obligaciones civiles extinguidas
por la prescripción; (...) 3° Las que proceden de actos a que faltan las
solemnidades que la ley exige para que produzcan efectos civiles; como la de
pagar un legado impuesto por un testamento que no se ha otorgado en la forma
debida; (...) 4° Las que no han sido reconocidas en juicio por falta de
prueba".
De lo anterior se extrae, que la obligación
de pago puede ser exigida mientras esta no haya sido extinguida por
prescripción pues una vez prescrita esta se convierte en una obligación
natural.
Ahora bien, el dilema planteado por las
partes, es si para que se convierta en una obligación natural, esta tiene que
ser declarada por el juez o si basta con que transcurra el tiempo para que la
obligación civil prescriba.”
PRESCRIPCIÓN Y OBLIGACIÓN NATURAL.
“La parte actora argumenta que, se le ha
violentado su derecho a la seguridad jurídica, al haberle impuesto una sanción
sobre la base del supuesto de la prescripción de la deuda, sin tomar en cuenta
que dicha figura legal únicamente puede ser alegada y declarada ante el ente
judicial, asimismo manifestó que, aun siendo naturales no impiden que el
"acreedor" no reclame su pago, y es cuestión del "deudor",
que alegue prescripción y se beneficie de ella, pudiendo interrumpir el plazo
con la aceptación del pago o inclusive con un medio de pago para cancelar la
misma.
Por su parte, la autoridad demandada sostuvo
que en aquellos casos en que el consumidor reclamaba supuestos cobros indebidos
alegando que la obligación de pago se había extinguido por el transcurso del
tiempo, constituían obligaciones naturales, y que el hecho de efectuar
gestiones de cobro, como por ejemplo remitir al supuesto deudor una nota en los
términos redactados por el INPEP, era una acción que conminaba al pago de la
obligación contraída. Aclaró que lo anterior no representa un óbice para que el
consumidor acuda a la autoridad judicial en materia civil competente, con el
propósito —en caso de proceder —de que sea declarada la prescripción de la
obligación de pago derivada de un contrato de mutuo aún vigente. Asimismo,
manifestó que en dichos supuestos, en los casos que no se ha realizado gestión
de cobro por una deuda adquirida desde hace más de diez años, corresponde
únicamente a la autoridad judicial en materia civil, la facultad de declarar la
prescripción de las obligaciones, y por lo tanto no es de su competencia..
Doctrinariamente, existen dos teorías
respecto a cuándo nace la obligación natural, "si desde que transcurre el
tiempo necesario para que la acción se extinga por prescripción, o es además
indispensable que ella haya sido judicialmente declarada (...) "(René
Abeliuk Manasevich, Las Obligaciones, Tomo 1, Cuarta Edición Actualizada,
(Chile: Editorial Jurídica de Chile, 2001) pág. 317); sin embargo, el mismo
autor, expresa que la primera postura, equivaldría a que el cumplimiento de la
obligación natural se confundiría con la renuncia de la prescripción, por lo
que en efecto, considera "la prescripción debe ser alegada, y no puede el
juez declararla de oficio; si no opera de pleno derecho, quiere decir que la
obligación subsiste como civil, máxime si, como queda dicho, ella puede ser
renunciada expresa o tácitamente una vez cumplida. En consecuencia, la
prescripción cumplida se renuncia antes de ser declarada, y si una vez ocurrido
esto último se paga la obligación, entonces se ha solucionado una obligación
natural " (René Abeliuk Manasevich, Las Obligaciones, Tomo 1, Cuarta
Edición Actualizada, (Chile: Editorial Jurídica de Chile, 2001) pág. 317).
El Código Civil en el artículo 2231 establece
que "La prescripción es un modo de adquirir las cosas ajenas, o de
extinguir acciones y derechos ajenos, por haberse poseído las cosas o no
haberse ejercido dichas acciones y derechos durante cierto lapso de tiempo y
concurriendo los demás requisitos legales. (..) Una acción o derecho se dice
prescribir cuando se extingue por la prescripción"
Así el artículo 2232 del mismo Código
prescribe "El que quiera aprovecharse de la prescripción debe alegarla; el
Juez no puede declararla de oficio".
En el presente caso, el Código Civil es claro
al establecer que se vuelve obligación natural la obligación civil extinguida
por prescripción, y para que se produzcan esos efectos jurídicos de extinción
por prescripción, esta debe ser pedida y declarada en vía judicial —artículo
2232 Código Civil—, pues el inciso segundo del artículo 2231 del referido
cuerpo legal es determinante al establecer que se entiende prescrito únicamente
cuando se extingue por prescripción. De forma que, únicamente cuando ésta es
declarada judicialmente a petición de parte, se puede tener por extinguida la
obligación civil por prescripción, pues precisamente ese es el objeto de la
figura jurídica de la prescripción, en la cual lo que se busca es brindar
seguridad y que por la negligencia del acreedor, la obligación ya no pueda
exigirse. De ahí que, la obligación civil subsiste mientras no sea declarada,
pues la parte puede renunciar a este derecho de pedirla después de cumplido el
plazo, así el Código Civil regula la renuncia expresa o tácita de la
prescripción — artículo 2233— estableciendo que puede tácitamente renunciar a
la prescripción, pero solo después de cumplida, tácitamente al reconocer el
derecho del dueño o del acreedor, de lo contrario debe alegarla y ser declarada
por el Juez competente, para que esta surta sus efectos de extinción de la
obligación civil.”
NO SE PUEDE TENER POR PRESCRITA LA OBLIGACIÓN
CIVIL HASTA QUE ESTA SEA DECLARADA JUDICIALMENTE Y HAYA CONCLUIDO EL PLAZO
ESTABLECIDO
“Consecuentemente, en el presente caso, la obligación
que fue adquirida por el señor Manuel Enrique B. R. —según el contrato agregado
a folio 29—, el día dieciocho de diciembre de mil novecientos ochenta y siete,
pagándose la última cuota en diciembre de mil novecientos noventa, podía seguir
siendo exigida, mientras ésta no sea declarada judicialmente como prescrita,
pues para que esta tenga efectos jurídicos debe ser declarada por el Juez
competente a petición de parte.
No obstante lo anterior, le nacía el derecho
al acreedor de exigir la obligación al haberse vencido el contrato, es decir el
día dieciocho de diciembre de mil novecientos noventa, fecha en la que se
canceló la última cuota, por lo que desde la fecha en que le nace el derecho de
exigir el cumplimiento de la obligación (diciembre de mil novecientos noventa)
al nueve de octubre del año dos mil nueve, habían pasado únicamente dieciocho
años diez meses, de ahí que la obligación civil aun no podía ser declarada
prescrita — de conformidad al artículo 2254 del Código Civil que establece "Este
tiempo es en general de diez años para las acciones ejecutivas y de veinte para
las ordinarias"—.
En razón de todo lo anterior, esta Sala
concluye, que no se puede tener por prescrita la obligación civil del señor B.
R., hasta que esta sea declarada judicialmente y haya concluido el plazo
establecido en el artículo relacionado, por lo tanto no encaja en el supuesto
de cobro indebido pues, de la revisión del expediente administrativo se
constató la existencia de la relación contractual y la existencia de la deuda,
y el derecho de la Institución actora de exigir el cumplimiento de la
obligación.
Consecuentemente, esta Sala advierte, de la
lectura de los actos impugnados, que el fundamento principal de las
resoluciones impugnadas, es que era cobro indebido por exigirse el cumplimiento
de una deuda que estaba prescrita y que había dejado de ser obligación civil,
siendo una obligación natural, no pudiendo exigirse su cumplimiento, y por lo
tanto se ha violentado el principio de tipicidad, ya que dicha disposición
exige que se trate de un cobro indebido y en el presente caso se determinó que
no existe prueba de descuento no autorizado por parte del consumidor, y que
esta obligación sí puede ser exigida — ya que para que se considere prescrita
debe existir una declaración judicial a petición de parte —.
4. CONCLUSIÓN
En razón de todo lo anterior, esta Sala
considera que el Tribunal Sancionador de la Defensoría del Consumidor, actuó de
forma ilegal al sancionar al Instituto Nacional de Pensiones de los Empleados
Públicos, por atribuirle la infracción muy grave establecida en el artículo 44
letra e) de la LPC en relación con el artículo 18 letra c) de la misma ley, por
cobro indebido, en relación a un préstamo otorgado al señor Manuel Enrique B.
R., en razón que no se constató ningún descuento realizado no autorizado por el
consumidor y tampoco se había declarado judicialmente la prescripción para que
la obligación civil se convirtiera en obligación natural y ésta no pudiera ser
exigida, de tal forma que el INPEP tuviera la prohibición de exigir su
cumplimiento.”