CONCEPTOS JURÍDICOS
INDETERMINADOS
LA LEY HACE REFERENCIA A
UNA ESFERA DE REALIDAD CUYOS LÍMITES NO APARECEN BIEN PRECISADOS EN SU
ENUNCIADO
“c) Conceptos jurídicos indeterminados.
No obstante la exigencia de claridad en la ley sobre sus
mandatos, cargas, infracciones y sanciones —principio
de legalidad y mandato de tipificación legal—, su texto puede contener, en ciertos casos, conceptos
jurídicos indeterminados.
Un concepto jurídico determinado demarca un ámbito de la
realidad de manera precisa e inequívoca. Por el contrario, los conceptos
jurídicos indeterminados se refieren a
una esfera de realidad cuyos límites no aparecen bien precisados en su
enunciado normativo, no obstante ser claro que se intenta delimitar un
supuesto concreto.
En este caso, la norma jurídica no determina con exactitud
los límites de esos conceptos porque se trata de nociones que no admiten una
cuantificación o determinación rigurosas; sin embargo, en todo caso, es
ostensible que dichos conceptos se están refiriendo a un supuesto de la
realidad que, no obstante su indeterminación, admite ser precisado en el momento
de la aplicación.
En el ordenamiento administrativo sancionador existen
conceptos como "ineptitud", "ineficiencia
manifiesta", "faltar gravemente a los deberes ordinarios",
"falta notoria de idoneidad"; ello, dado que las realidades referidas por medio de tales
conceptos no admiten otro tipo de determinación más precisa.
Lo esencial del concepto jurídico indeterminado es que la
indeterminación del enunciado no se traduce en una indeterminación de las
aplicaciones del mismo, las cuales sólo permiten una unidad de solución justa
en cada caso.”
CONCEPTOS
QUE DEBEN SER DOTADOS DE CONTENIDO O INTERPRETADOS EN EL CASO CONCRETO POR SU
APLICADOR
“Ahora bien, tal como lo ha sostenido esta Sala en su
jurisprudencia (sentencia definitiva de las nueve horas del veintiuno de
octubre de dos mil nueve. Proceso contencioso administrativo número
281-C-2002), el principio de legalidad y el mandato de tipificación legal no
contienen una negación radical de los conceptos jurídicos
indeterminados en la regulación sancionadora administrativa.
La
utilización de tales conceptos resulta legítima cuando éstos son determinables
conforme pautas objetivas, repetibles y técnico-jurídicas, y no en virtud de
valoraciones subjetivas del juez o de la autoridad administrativa competente. En
cualquier caso, la atenuación de esa rigurosidad no debe inducir a pensar que
basta una formulación genérica de la infracción administrativa para satisfacer
los requerimientos del principio de legalidad.
Lo
anterior se traduce, para la Administración Pública, en la labor técnica de
dotar de contenido, en el caso concreto, a un concepto jurídico indeterminado;
ello, para que su aplicación resulte sujeta al principio de legalidad.”
ADMINISTRACIÓN ESTA OBLIGADA A MOTIVAR SU DECISIÓN
Y ESTIPULAR EN CADA CASO LAS CARACTERÍSTICAS O PARÁMETROS OBJETIVOS A PARTIR DE
LOS CUALES SE EXPLICA SU APLICACIÓN
“Claramente,
un concepto jurídico indeterminado no estará al margen del principio de
legalidad cuando, siendo determinable, la Administración Pública lo haya
concretado conforme pautas razonables.
En este
orden de ideas, esta Sala ha reafirmado en su jurisprudencia que la
Administración Pública está obligada a la motivación de sus actos. Parte
de esa motivación es dotar de contenido y/o concretar los conceptos
jurídicos indeterminados; es decir, establecer en cada caso cómo se
materializa, cumple u opera el concepto establecido en la norma.
Para
ello, la Administración debe fijar las características o parámetros
objetivos a partir de los cuales se explica el significado de un concepto
jurídico indeterminado; todo lo cual debe dejarse explicitado en la motivación
del acto.
La
Administración debe recurrir a analizar, entre otros elementos, el
espíritu general del ordenamiento jurídico que aplica, el elemento teleológico
o finalista de la norma jurídica, la razón objetiva de la regulación.
En suma, ante la imposibilidad que las pautas para la
aplicación de un concepto jurídico indeterminado puedan extraerse directamente
de la norma, el alcance de éstos debe concretarse en las resoluciones
administrativas, donde el aplicador
debe explicitar con sumo cuidado la utilización de estos conceptos a los casos
enjuiciados.
Ahora bien, una vez que se reconoce un espacio en el que la
utilización de los conceptos jurídicos indeterminados es compatible con el
principio de legalidad, debe hacerse hincapié en que, de cara a garantizar la
seguridad jurídica del administrado, la responsabilidad de legitimar
la aplicación de tales conceptos se traslada a la autoridad administrativa que
así conviene en aplicarlos. De ello se
deduce con facilidad que la violación al principio de legalidad puede ser
cometida no sólo por el legislador al formular los tipos sancionadores, sino,
también, por los operadores jurídicos cuando al aplicar una
norma de esta naturaleza lo hace sin cumplir las garantías exigidas.”
APLICACIÓN DEL TÉRMINO GRAVEDAD,
CONLLEVA A QUE EL APLICADOR DE LA NORMA SANCIONADORA REALICE UNA GRADUACIÓN RAZONADA DE LA
AFECTACIÓN O DAÑO PRODUCIDO POR EL AGENTE
INFRACTOR
“4.
ANÁLISIS DEL CASO SUB JUDICE
a) Alegación de la parte actora.
El demandante, señor Tomás Emilio C. F., afirma que los
actos administrativos impugnados vulneran el principio
de legalidad.
Al
respecto, señala que la sanción de destitución que le fue impuesta no es
razonable ni proporcional a los hechos atribuidos.
Según la
parte actora, el artículo 41 de la Ley de Servicio Civil estatuye un orden
sancionador graduado, mismo que considera la atribución de sanciones en función
de la gravedad y trascendencia de la conducta exteriorizada por el
administrado.
El
demandante infiere que los hechos manifestados por su persona no constituyen
acciones de gran trascendencia, gravedad o afectación a los bienes jurídicos
protegidos en la Ley de Servicio Civil; en consecuencia, la sanción de
destitución no es acorde a la gravedad de la conducta exteriorizada. En el
presente caso, existía la posibilidad jurídica de una sanción menos gravosa,
circunstancia que no fue advertida ni aplicada por las autoridades demandadas.
Al respecto, el demandante afirma que "(...) el hecho
que se le imputa sin que el mismo exista, por haber solicitado el
aval a uno de los permisos a que tiene derecho no amerita que se le sancione de
la forma como lo ha sido, sino que en todo caso el reclamo por los permisos
que a éste corresponde debe ser sancionado —si es que existiera alguna
falta— siguiendo el orden que disciplinariamente dispone el artículo 41 de
la Ley del (sic) Servicio Civil (...)" [el subrayado es propio (folio
5 frente)].
Adicionalmente, conforme con el criterio de
proporcionalidad, el actor considera "(...) demasiado
drástica la sanción que se le ha impuesto (...)" (folio 5 frente).
Finalmente, establece que las autoridades demandadas no
hicieron "(..) alguna advertencia o aplicación del orden
disciplinario a que se refiere (...) el art. 41 LSC, quebrantando las
disposiciones que normativamente está obligada a respetar" (folio 5 frente).”
b) Marco jurídico infractor y
sancionador aplicado al demandante.
El demandante, señor Tomás Emilio C. F., fue sancionado con
la destitución del cargo por la infracción de los artículos 54 letra a) y 31 letra e) de la Ley de Servicio Civil.
El artículo 54 letra a) de la
Ley de Servicio Civil —Causales de destitución— establece lo siguiente:
"Son causales de destitución:
a) Faltar
gravemente a los deberes comprendidos en las letras c) a i) del Art. 31 (...)" (el subrayado es propio).
Por su parte, el artículo 31 letra e) de la misma ley —Deberes
de los Funcionarios y Empleados— establece:
"Además
de lo que establezcan las leyes, decretos, reglamentos especiales, son
obligaciones de los funcionarios y empleados públicos (...):
e) Respetar con dignidad a sus superiores jerárquicos,
obedecer sus órdenes en asuntos de trabajo y observar seriedad en el desempeño
de sus cargos (...)"
c) Concepto jurídico indeterminado en la norma
aplicada para sancionar al demandante.
El artículo 54 letra a) de la Ley de Servicio Civil contiene
un concepto jurídico indeterminado que alude a la gravedad de la conducta típica: «faltar "gravemente"
a los deberes comprendidos en las letras c) a la i) del
artículo 31 de la mencionada ley».
Claramente, una persona sujeta al régimen laboral de la Ley
de Servicio Civil puede infringir la obligación del artículo 31 letra e) de
dicha ley —respetar con dignidad a sus superiores
jerárquicos, obedecer sus órdenes en asuntos de trabajo y observar seriedad en
el desempeño de sus cargos—, sin que tal
conducta típica determine indefectiblemente la aplicación inmediata de la sanción de destitución.
Ello es así dado que, a partir del contenido imperativo del
artículo 54 letra a) de la Ley de Servicio Civil, para atribuir la sanción de
destitución debe considerarse la gravedad de los hechos que
motivan dicha sanción.
El legislador ha establecido un margen de
gravedad. Por ello, el aplicador de la
norma sancionadora debe realizar una graduación razonada de la
afectación o daño producido por el agente
infractor.
A manera ilustrativa, una acción de
irrespeto a un superior jerárquico, dependiendo de
las concretas circunstancias, hechos determinantes, efectos individuales y
colectivos y consecuencias materiales, por ejemplo, puede ser
considerada una falta de tal entidad que merezca el mayor reproche jurídico
posible.
Por el contrario, puede existir otra acción de
irrespeto a un superior jerárquico que, según sus
propias circunstancias, constituya una conducta objeto de un menor reproche.
El ejercicio técnico-jurídico de identificación y
graduación razonada de la afectación o daño producido determinará la solución
para cada caso concreto.”
d)
Consecuencias jurídicas de la infracción a la obligación contenida en el
artículo 31 letra e) de laLey de Servicio Civil.
La infracción a la obligación de los empleados y
funcionarios públicos de respetar con dignidad a sus
superiores jerárquicos, obedecer sus órdenes en asuntos de trabajo y observar
seriedad en el desempeño de sus cargos, no posee únicamente la sanción de destitución.
El artículo 45 inciso 1° de la Ley de Servicio Civil —Caso de
suspensión— establece lo siguiente:
"Serán
sancionados con suspensión sin goce de sueldo los funcionarios o empleados que no cumplan con los deberes
indicados en el artículo 31 cuando la
falta cometida no amerite su destitución o despido, excepto
los comprendidos en el literal a) del citado artículo que se regirán por lo
ordenado en el artículo anterior" (el subrayado es propio).
A partir de la anterior disposición resulta evidente que la
consecuencia jurídica —sanción— por el incumplimiento de la obligación
contenida en el artículo 31 letra e) de la Ley de Servicio Civil, puede ser
diferente, en atención de la gravedad de los hechos.
Para el caso del artículo 54 letra a) de la Ley de Servicio
Civil, la Administración Pública tiene la obligación de establecer
porqué una infracción al artículo 31 letra e) de la mencionada ley resulta de
gran entidad y, por lo tanto, amerita la sanción de destitución.
En este sentido, la Administración no debe limitarse a
comprobar la existencia de la conducta típica, sino que debe establecer, además,
su grado de incidencia y afectación.
En consecuencia, el concepto jurídico indeterminado del
artículo 54 letra a) de la Ley de Servicio Civil que alude a la gravedad de
la conducta típica: «faltar "gravemente" a los deberes
comprendidos en las letras c) a la i) del artículo 31 de la mencionada ley»,
debe ser dotado de contenido. Concretamente, la Administración Pública debe,
entre otras cosas:
i)
delimitar la
gravedad de la acción típica;
ii)
identificar y
explicar sus consecuencias jurídicas y materiales;
iii)
concretar su
grado de incidencia en el entorno;
iv) determinar
el nivel de afectación a los bienes jurídicos protegidos por la Ley de Servicio
Civil; y,
v)
exponer los parámetros objetivos a partir de los cuáles la conducta típica es
calificada como una acción sumamente grave y, en consecuencia, es imposible una
calificación distinta.
Como se
advierte, la Administración debe legitimar la aplicación de la sanción más
grave: la destitución.”
ILEGALIDAD DE LO ACTO ANTE LA USENCIA DE UN
RAZONAMIENTO TÉCNICO JURÍDICO QUE JUSTIFIQUE EL ENCUADRAMIENTO DE LA CONDUCTA
DEL DEMANDANTE EN EL CONCEPTO JURÍDICO INDETERMINADO PREVISTO EN LA NORMA
“e) Análisis de la decisión de
las autoridades demandadas.
De folios
95 al 120 del expediente administrativo consta la resolución emitida por la
Comisión de Servicio Civil de la Dirección General de Salud Metropolitana, a
las doce horas del catorce de febrero de dos mil doce, mediante la cual dicho
ente administrativo autorizó a la Dirección Regional de Salud
Metropolitana destituir al demandante, señor Tomás Emilio C. F., del
cargo de Odontólogo Colaborador Técnico, por atribuirle la infracción de los
artículos 54 letra a) y 31 letra e) de la Ley de Servicio Civil.
Asimismo,
de folios 142 al 151 del mismo expediente consta la resolución emitida por el
Tribunal de Servicio Civil a las diez horas once minutos del veinte de marzo de
dos mil doce, mediante la cual se confirmó la destitución del demandante.
Analizado
el contenido argumentativo y jurídico de cada uno de los actos administrativos
impugnados, esta Sala concluye lo siguiente:
Las
autoridades demandadas, en sus respectivas resoluciones sancionadoras, se
limitaron a comprobar y verificar típicamente la conducta del demandante
en relación a la infracción del artículo 31 letra e) de la Ley de Servicio
Civil.
Establecida
dicha conducta a través de los medios probatorios pertinentes, las autoridades
demandadas aplicaron automáticamente el artículo 54 letra a)
de la Ley de Servicio Civil sancionando al actor con la
destitución del cargo.
Esta Sala
advierte que ninguna de las resoluciones impugnadas contiene un razonamiento
técnico jurídico que justifique el encuadramiento de la conducta del demandante
en el supuesto del artículo 54 letra a) de la Ley de Servicio Civil.
Las
autoridades demandadas tampoco razonan porqué la conducta típica del actor
generaba automáticamente la sanción de destitución y no la otra sanción
administrativa habilitada en la Ley de Servicio Civil, es decir, la suspensión
del cargo sin goce de sueldo regulada en el artículo 45 de la mencionada ley.
Tal como
se afirmó en apartados anteriores, el artículo 54 letra a) de la Ley de
Servicio Civil contiene un concepto jurídico indeterminado que alude a
la gravedad de la conducta típica: «faltar "gravemente" a
los deberes comprendidos en las letras c) a la i) del artículo 31 de la
mencionada ley».
Tal
circunstancia obligaba a las autoridades demandadas a dotar de contenido dicho
concepto y determinar porqué, en el caso concreto del señor C. F., la acción
típica verificada era de tal gravedad que ameritaba la sanción de destitución.
En el
presente caso, las autoridades demandadas realizaron únicamente
el juicio de adecuación típica de la conducta del actor
frente al mandato contenido en el artículo 31 letra e) de la Ley de Servicio
Civil; sin embargo, obviaron realizar el juicio de valoración de la gravedad de
dicha conducta para establecer que la sanción del artículo 54 letra a) de la
Ley de Servicio Civil era la única consecuencia posible.
Concretamente, las autoridades demandadas:
i)
no delimitaron
la gravedad de la acción típica del actor;
ii)
no identificaron
ni explicaron sus consecuencias jurídicas y materiales;
iii)
no concretaron
su grado de incidencia en el entorno;
iv)
no determinaron
el nivel de afectación a los bienes jurídicos protegidos por la Ley de Servicio
Civil;
v)
tampoco expusieron los parámetros objetivos a partir de los cuales la conducta
típica del señor C. F. puede considerarse como una acción antijurídica de tal
entidad que la única solución posible sea la imposición de la sanción de
destitución.
En suma,
las autoridades demandadas impusieron al demandante la destitución del cargo sin
motivar y concretar la gravedad de los hechos manifestados por éste para tener
por justificada, legalmente, tal sanción.
En ese
sentido, la apreciación del demandante relativa a que "(...) el hecho
que se le imputa (...) no amerita que se le sancione de la forma como lo ha
sido, sino que (...) debe ser sancionado (...) siguiendo el orden que
disciplinariamente dispone el art. 41 de la Ley de Servicio Civil (...)"(folio
5 frente) y, además, la consideración de drasticidad de la sanción
impuesta; son proposiciones acertadas a la luz del principio de legalidad, cuya
vulneración ha sido alegada por el demandante.
5. CONCLUSIÓN
Las
autoridades demandadas sancionaron ilegalmente al actor, señor Tomás Emilio C.
F., con la destitución del cargo; ello, dado que su conducta típica no fue
sometida al juicio técnico jurídico de ponderación de la gravedad para
tener como única consecuencia irrefutable la destitución del cargo.
La falta
de concreción objetiva del concepto jurídico indeterminado relativo a la gravedad
de los hechos, contenido en el artículo 54 letra a) de la Ley de Servicio
Civil, torna ilegal la sanción de destitución.
Así, la imposición de dicha sanción vulnera el principio
de legalidad. Establecido que la actuación de las autoridades demandadas
adolece del vicio señalado, cualquier otra argumentación vertida por las partes
en nada modifica la consideración realizada; por ello resulta inoficioso
pronunciarse sobre los restantes puntos de ilegalidad de la pretensión.
6. MEDIDA PARA EL RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO
VIOLADO
De
conformidad con el artículo 32 inciso 2° de la Ley de la Jurisdicción
Contencioso Administrativa, cuando se declare la ilegalidad del acto o actos
controvertidos, se deben dictar, en su caso, las providencias pertinentes para
el pleno restablecimiento del derecho violado.
En el
presente caso, el demandante, señor Tomás Emilio C. F., desempeñaba el cargo de
Odontólogo Colaborador Técnico, en la Dirección Regional de Salud
Metropolitana, División de Provisión de Servicios de Salud, según Partida N° 15,
Sub-N° 1, Línea de Trabajo 02-03.
En virtud
de la ilegalidad de su destitución, es procedente ordenar su reinstalo en el
cargo del cual fue separado y el pago de los salarios dejados de percibir desde
la separación del mismo hasta que se verifique su completo reinstalo, así como
el pago de todas las demás prestaciones pertinentes que habría gozado en caso
de no haberse acordado su destitución.”