PRINCIPIO DE JERARQUÍA NORMATIVA

INFRACCIÓN DE LA COMPETENCIA SE BASA EN UNA CONTRADICCIÓN ENTRE CONTENIDO DE LA NORMA SUPERIOR QUE LIMITA LA COMPETENCIA Y EL ACTO NORMATIVO QUE INFRINGE ESA LIMITACIÓN 

"V. Según el orden arriba propuesto, corresponde abordar la jurisprudencia emitida respecto de los criterios de jerarquía y de competencia, para, a la luz de ellos, establecer la relación que existe entre las disposiciones emitidas por la Asamblea Legislativa y las dictadas por municipalidades, ambas, acerca de las tasas locales. 

1. En sentencia de 21-VI-2002, Inc. 3-99, esta Sala determinó que el criterio de competencia se verifica a partir de disposiciones constitucionales que señalan el ámbito material sobre el que puede ejercerse una atribución normativa y que, en consecuencia, condicionan la validez de los actos normativos y —derivadamente— la de las disposiciones o normas creadas por ellos. 

Se añadió en la reseñada sentencia que existen tres clases de disposiciones de tipo competencial: las que realizan una distribución material de competencia entre distintas fuentes fijando los límites materiales de cada una de ellas; las que sustraen una determinada materia a la competencia normativa de una fuente, pero sin señalar cuál es la fuente competente; y las que establecen que ciertas materias solo pueden ser reguladas por una determinada fuente, de forma que ninguna otra fuente puede disciplinarlas. 

Por tanto —se anotó en la sentencia precitada—, el criterio en referencia "supone siempre la existencia de una norma superior que circunscribe o limita la competencia material de una o más fuentes, de manera que el vicio de competencia se produce por la infracción de esa norma superior; es decir que la infracción de la competencia se sustancia en una contradicción entre el contenido de la norma superior que limita la competencia y el acto normativo que infringe esa limitación".

DISPOSICIONES JURÍDICAS SE CLASIFICAN EN FUNCIÓN DE SU MAYOR O MENOR FUERZA, PREVALECIENDO EN CASO DE CONFLICTO LAS DE MAYOR FUERZA 

"2. Por lo que respecta al criterio de jerarquía, este tribunal ha indicado —Inc. 3-99, ya apuntada— que las relaciones entre las fuentes se disciplinan en función de su fuerza jurídica, estableciendo una ordenación de las disposiciones creadas por las mismas fuentes. 

Así, el aludido criterio se basa en que el ordenamiento asigna a cada forma normativa una fuerza jurídica determinada, la cual puede ser de dos tipos: fuerza activa, que es la capacidad de las disposiciones para intervenir en el ordenamiento creando derecho o modificando el ya existente; y fuerza pasiva, que es la capacidad de las disposiciones o normas producidas por dichos actos para resistir las modificaciones provenientes de las de fuerza jurídica inferior. Es decir que ninguna disposición o norma puede ser modificada por una fuente de fuerza inferior. 

En consecuencia —se señaló—, según este criterio, las disposiciones jurídicas se clasifican en función de su mayor o menor fuerza, prevaleciendo en caso de conflicto las que tengan una fuerza mayor. Entonces, dos disposiciones del mismo grado jerárquico gozan de igual fuerza jurídica, mientras que dos de distinto grado jerárquico poseen distinta fuerza jurídica: entre más alto grado, más alta será la fuerza normativa activa y pasiva."

EN MATERIA DE TASAS MUNICIPALES EXISTE UNA COMPETENCIA COMPLEMENTARIA ENTRE MUNICIPALIDADES Y ASAMBLEA LEGISLATIVA 

"3. A. Ahora bien, al aplicar los postulados anteriores a la potestad normativa en materia de tasas municipales, se advierte que, en primer lugar, el art. 204 ord. 1° Cn. establece que la autonomía municipal comprende la creación, modificación y supresión de tasas; así, el precepto constitucional instituye una competencia normativa a favor de los municipios en cuanto a la configuración de tasas. Pero además, el citado precepto constitucional determina que esa potestad tributaria municipal estará limitada por lo establecido en una ley general; de tal manera, el mismo precepto atribuye al legislador la competencia de instaurar los límites generales de la atribución municipal. 

En ese sentido, el art. 204 ord. 1° Cn. realiza una distribución material de competencia entre distintas fuentes (potestad tributaria en materia de tasas para una ley general y para una ordenanza) y fija los límites materiales de cada una de ellas. De tal forma, a través de la ordenanza se podrá crear, modificar o suprimir los tributos, esto es, practicar la regulación particular y específica; pero el esquema dentro del cual se ejercerá dicha atribución normativa deberá ser establecido en una ley general. 

Entonces, en lo que atañe a las tasas municipales, tienen competencia tanto la Asamblea Legislativa, para establecer los límites generales mediante una ley, como las municipalidades en cuanto a la configuración concreta de dichas tasas. Por tanto, se trata de una competencia complementaria. 

B.  En ese orden, entre la ley general que establece los límites dentro de los cuales ha de ejercerse la potestad municipal en referencia y las ordenanzas en las que se materialice dicha competencia, existe una relación de complementariedad y subordinación, puesto que la ley general no puede ocuparse de la configuración de los tributos, pues ello le compete a la comuna, sino que ha de limitarse a determinar el esquema básico correspondiente —complementariedad—; pero las ordenanzas que establezcan las tasas locales tampoco pueden soslayar o contrariar dicho esquema —subordinación—, sino que han de ceñirse a él."

SI COMUNA NO HA EMITIDO NORMATIVA MUNICIPAL QUE CONFIGURE TASAS LOCALES, ES POSIBLE QUE LEGISLADOR EMITA TAL NORMATIVA DE FORMA SUBSIDIARIA 

"C. Ahora bien, como se señaló en el acápite IV de esta sentencia, en virtud del principio de subsidiaridad, si una comuna no ha emitido la normativa municipal en la que configure las tasas locales, es posible que el legislador emita tal normativa, es decir, que configure tasas municipales específicas. Pero tal supuesto no implica la eliminación o mengua de la potestad tributaria municipal, puesto que la intervención de la Asamblea Legislativa es estrictamente subsidiaria, y la competencia normativa municipal ha sido determinada por una norma de igual rango que la que habilita a la Asamblea Legislativa para dictar leyes secundarias. 

De tal manera, se insiste, la producción legislativa en materia de tasas municipales concretas tiene lugar únicamente en ausencia de la regulación municipal. Es decir, solo cuando la comuna no haya emitido la ordenanza respectiva es permitido que lo haga la Asamblea Legislativa (Inc. 25-2009, precitada). 

Así, la normativa específica a través de la cual la Asamblea Legislativa configura tasas en un municipio concreto —que solo tiene lugar en ausencia de una ordenanza que desarrolle la materia— posee un status distinto del de la ley general a la que alude el art. 204 ord. 1° Cn. En este supuesto —legislación concreta que desarrolla tasas de un municipio específico— no concurren la complementariedad y subordinación mencionada entre la ordenanza y la ley. 

Para explicar lo anterior hay que distinguir la ley que da lineamientos generales a todos los municipios para que estos ejerzan su potestad tributaria, respecto de la cual hay complementariedad y subordinación con las respectivas ordenanzas, y aquellas leyes que regulan de manera excepcional y particular el ámbito de las tasas —las cuales están llamadas a regularse por parte de los municipios—. 

Así, cuando a través de una ley se establecen tasas y contribuciones especiales a nivel local, la ley funge de manera distinta, pues, pese a haber sido emitida por la Asamblea Legislativa, está supliendo temporalmente a una ordenanza en virtud del principio de subsidiaridad; por lo que, a partir de los criterios de competencia y jerarquía, se ubica en el mismo plano normativo que aquella. 

Entonces, al ubicarse en el mismo plano horizontal con la ordenanza, cuando esta se dicta y regula los ámbitos para ella designados por la Constitución, existe un desplazamiento competencial de la ley, pues el llamado a regular estos tópicos —se insiste—, de conformidad con la Constitución, es el concejo municipal, y no la Asamblea Legislativa, quien únicamente debe establecer lineamientos generales; los cuales, a su vez, deben permitir el ejercicio de la autonomía tributaria de los municipios. Y es que, si en estos ámbitos se habilitara al legislador para regular en detalle la cuestión, se esquilmaría la autonomía municipal (Inc. 25-2009). 

Por otra parte, en este supuesto, aunque formalmente se trate de una ley, pues ha sido emitida por la Asamblea Legislativa, materialmente posee la misma fuerza —activa y pasiva—de una ordenanza, pues su contenido se corresponde con el de este tipo de instrumentos normativos, en tanto que regula elementos que le competen a los concejos municipales y tiene efectos delimitados territorialmente a la municipalidad respectiva. 

Y es que, como se indicó en la sentencia de 14-XII-2012, Inc. 103-2007, "la naturaleza reglamentaria material de un instrumento jurídico se establecerá con base en sus características esenciales de normatividad, generalidad, abstracción, perdurabilidad y subordinación legal, sin atender al sujeto que las haya emitido, y mucho menos, al apelativo del instrumento que las contiene". Aserto que es plenamente aplicable a las ordenanzas, por lo que tal naturaleza se definirá a partir de las características materiales del instrumento normativo del que se trate, y no del sujeto que las haya dictado y tampoco de su denominación."

CONCEJOS MUNICIPALES GOZAN DE AUTONOMÍA PARA DECRETAR, MODIFICAR O DEROGAR TASAS POR SERVICIOS MUNICIPALES 

"VI. Efectuadas las consideraciones precedentes y con base en ellas, corresponde establecer si concurre la violación constitucional atribuida al art. 33 del D. M. 29/1992. 

Para ello, esta Sala retomará los argumentos de los intervinientes en el presente proceso constitucional, según el orden en que se apuntaron en el considerando I de esta sentencia. 

1. A. El peticionario sostuvo que la disposición impugnada quebrantaba el art. 131 ord. 5° Cn., en el sentido de que la reforma y derogación de las leyes secundarias corresponde únicamente a la Asamblea Legislativa; sin embargo, el objeto de control contempla la derogatoria de tasas municipales establecidas en un decreto legislativo, es decir, en una ley. 

Respecto de tal argumento, se advierte que el pretensor estima que se ha vulnerado una disposición competencial, en tanto que una autoridad distinta de la Asamblea Legislativa se ha arrogado una competencia exclusiva de aquella —derogar las leyes—. 

Ahora bien, como se indicó en el considerando III de esta sentencia, el citado precepto constitucional efectivamente establece una competencia legislativa general a favor del aludido ente, que se vincula con el principio de reserva de ley, que en materia tributaria —art. 131 ord. 5° Cn.— garantiza el derecho de propiedad frente a injerencias arbitrarias del poder público y el principio de autoimposición. Ello, a fin de que los ciudadanos no paguen más contribuciones que las que sus legítimos representantes han consentido; por lo que el reparto de la carga tributaria dependerá de la Asamblea Legislativa, como órgano estatal que, por los principios que rigen su organización y funcionamiento, asegura de mejor manera la conciliación de intereses contrapuestos en dicho reparto. 

No obstante lo anterior, también se apuntó en el citado considerando (III), que la intensidad de la intervención legislativa en materia de tributos y la forma de entender la reserva de ley se ve condicionada por el tipo de tributo del que se trate; ya que en el ordenamiento jurídico salvadoreño la reserva de ley tributaria tiene reconocimiento expreso en el art. 131 ord. 6° Cn., pero ese precepto se integra sistemáticamente con el art. 204 ord. 1° Cn., que habilita a los municipios a establecer tasas y contribuciones especiales. Por tanto, la reserva de ley solo afecta a los impuestos nacionales o locales y a las tasas y contribuciones especiales de alcance nacional. 

Así, el legislador deberá regular los impuestos —nacionales y locales— y las tasas y contribuciones especiales a nivel nacional, mas no las tasas y contribuciones especiales municipales. 

Y es que, aunque la Asamblea Legislativa es el ente con capacidad de producción normativa por excelencia, su actuación no puede desconocer el área de reserva de los demás órganos constitucionales, ni soslayar las potestades normativas otorgadas constitucionalmente a otros entes. 

Por tanto, ya se estableció que la intervención de la Asamblea Legislativa en materia de tasas municipales se sujeta a lo preceptuado en el art. 204 ord. 1° Cn., el cual establece la autonomía municipal en la creación, modificación y supresión de dichos tributos, e indica que dicha autonomía deberá respetar los límites que una ley general establezca. 

De tal forma, junto a la competencia normativa general del art. 131 ord. 5° Cn. otorgada a la Asamblea Legislativa, se ubica la competencia normativa municipal en materia de tasas, establecida en el art. 204 ord. 1° Cn., que contempla la autonomía municipal respecto de la creación, modificación y supresión de tasas; así, el precepto constitucional en comento instituye una competencia normativa a favor de los municipios en cuanto a la configuración de tasas. Pero además, el citado precepto constitucional determina que esa potestad tributaria municipal estará limitada por lo establecido en una ley general; de tal manera, el mismo precepto atribuye al legislador la competencia de instaurar los límites generales de la atribución municipal. 

En ese sentido, ya se estableció (considerando V) que el art. 204 ord. 1° Cn. realiza una distribución material de competencia entre distintas fuentes (ley general y ordenanza) y fija los límites materiales de cada una de ellas. 

Entonces, en lo que atañe a las tasas municipales, tienen competencia tanto la Asamblea Legislativa, para establecer los límites generales mediante una ley, como las municipalidades, en cuanto a la configuración concreta de dichas tasas. 

Por tanto, se trata de una competencia complementaria que no fue tomada en consideración por el solicitante. 

B. a. Por su parte, la autoridad emisora de la disposición impugnada alegó que la ordenanza en referencia se emitió con base en el principio de autonomía municipal y dentro del contexto normativo establecido por la Constitución, el Código Municipal y la Ley General Tributaria Municipal. Indicó también que la Constitución debe interpretarse desde un enfoque sistemático; por lo que los arts. 131 ord. 5° y 204 ords. 1° y 5° Cn. deben analizarse de forma integral, a la luz de los principios de jerarquía o competencia, a fin de no vulnerar el principio de autonomía municipal. 

b. Tal argumento es compartido por esta Sala, pues ya se anotó que los preceptos constitucionales referidos deben interpretarse conjuntamente, pues estos establecen las competencias particulares de la Asamblea Legislativa y los concejos municipales en cuanto a la configuración de las tasas locales. 

C. Por último, el Fiscal General de la República se refirió a la estructura jerárquica del ordenamiento jurídico, en la cual la Constitución está en la cúspide; y era la Constitución la que contemplaba la autonomía municipal. Por tanto, la disposición impugnada no es inconstitucional, ya que los concejos municipales gozan de autonomía para decretar, modificar o derogar tasas por servicios municipales. 

Dichos argumentos también han sido abordados por este tribunal a lo largo de la presente sentencia; y sustentan la constitucionalidad del precepto impugnado, en el sentido de que establecen que la creación o modificación de tasas municipales específicas le corresponde a los concejos municipales. 

2. Ahora bien, para dirimir conclusivamente si la derogatoria expresa prevista en el art. 33 de la Ordenanza Reguladora de las Tasas por Servicios Municipales del Municipio de Ahuachapán vulnera o no lo establecido en el art. 131 ord. 5° Cn., basta retomar las consideraciones formuladas en el considerando V de esta sentencia, donde se consignó que la Asamblea Legislativa debe regular el esquema general de las tasas municipales, pero de forma que no impida a las municipalidades el establecimiento de tales tributos por sí mismas, pues si así fuera, se esquilmaría la potestad tributaria municipal concernirla. 

Asimismo, de conformidad con el principio de subsidiaridad, la Asamblea Legislativa —o quien funja en calidad de legislador formal, como lo fue la Junta Revolucionaria de Gobierno que emitió el decreto al que se refiere el precepto impugnado— no debe regular en detalle lo relacionado con las tasas de un municipio específico, pero sí podría emitir una normativa transitoria que desarrolle detallada y específica tasas de algún municipio concreto, cuando la comuna respectiva no lo haya hecho por sí misma. 

En ese sentido, esa normativa particular se ubica en el mismo plano horizontal con la ordenanza, por lo cual, cuando esta se dicta y regula los ámbitos para ella designados por la Constitución, existe un desplazamiento competencial de la ley, pues esta ya no tendrá aplicabilidad. Ello, en tanto que el designado constitucionalmente para regular estos tópicos es el concejo municipal, y no la Asamblea Legislativa —o para el caso concreto, una Junta Revolucionaria de Gobierno—, quien únicamente debe establecer lineamientos generales, los cuales, a su vez, deben permitir el ejercicio de la autonomía tributaria de los municipios. 

Y es que —se insiste—, si en materia de tasas municipales se habilitara al legislador formal para regular en detalle la cuestión, se incidiría en la autonomía municipal. 

En conclusión, en el caso concreto, por las razones expuestas a lo largo de esta sentencia, el precepto municipal impugnado sí podía establecer expresamente que dejaba sin efectos los preceptos legales referidos a tasas municipales previstos en un decreto legislativo —aunque el término "deróganse" sea inapropiado técnicamente—, sin que ello vulnere lo establecido en el art. 131 ord. 5 ° Cn., en tanto que la labor normativa del municipio se fundamenta en una competencia directamente atribuida por la Constitución (art. 204 ord. 1°), que no controvierte la competencia legislativa general encomendada a la Asamblea Legislativa en el art. 131 ord. 5 ° Cn.; debiendo por tanto desestimarse la inconstitucionalidad planteada. 

Sin embargo, consignar en la ordenanza que se derogaba un Decreto de una Junta Revolucionaria de Gobierno, resultaba innecesario e inapropiado formalmente, pero ello materialmente no supone un contraste normativo con el art. 131 ord. 5° Cn., puesto que la municipalidad concernida está habilitada para establecer tasas municipales, cuyo establecimiento deja sin efectos normativos las tasas locales específicas configuradas por la Asamblea Legislativa. 

De manera que la inclusión de la cláusula derogatoria, si bien puede revelar una inapropiada técnica legislativa, normativamente no provoca una inconstitucionalidad."

EMISIÓN DE FALLO NO CONSTITUYE UNA HABILITACIÓN CONSTITUCIONAL PARA QUE A TRAVÉS DE UNA ORDENANZA SE DEJE SIN EFECTO NORMATIVO ALGÚN PRECEPTO DE LEY GENERAL CONTEMPLADO EN EL ART. 204 ORDINAL 1° DE LA CONSTITUCIÓN 

"3. Establecido lo anterior, es oportuno aclarar que lo arriba apuntado no debe interpretarse como el reconocimiento de una habilitación constitucional para que a través de una ordenanza se deje sin efecto normativo algún precepto de la ley general a la que alude el art. 204 ord. 1° Cn. —para el caso, LGTM—, o de cualquier otra ley, sino que la posibilidad de desplazar a un precepto normativo con rango de ley verificada en el presente proceso únicamente puede ocurrir cuando acaecen las circunstancias concurrentes en este caso concreto; es decir, que se trate de una ley de tasas municipales que, no obstante la dicte el legislador formal —la Asamblea Legislativa—, tenga una limitada validez territorial, circunscrita únicamente al municipio específico, y que, además, configure tasas o contribuciones especiales a nivel local."