PRESCRIPCIÓN DE LA ACCIÓN SANCIONADORA
PUEDE Y DEBE SER DECLARADA DE OFICIO, TANTO EN SEDE
ADMINISTRATIVA COMO JUDICIAL
“(…) En esta línea, la prescripción encuentra su verdadero sentido cuando
se la relaciona con los derechos que corresponden al administrado, porque no se
le puede obligar a un presunto inocente a revisar su actuación sin límites de
tiempo; por tanto su soporte legítimo es —como ya se dijo— el de la protección
a la seguridad jurídica del administrado, el cual goza de las garantías mínimas
que permiten a un juez o tribunal dictar una resolución justa y eficaz.
En
correspondencia lógica, la prescripción es igualmente considerada de oficio en
sede judicial, «su apreciación en sentencia no
quebranta las reglas sobre la congruencia ni el principio de contradicción (..)
en primer lugar, porque no se exceden los límites de lo pedido: anulación de la
resolución impugnada; y en segundo término, porque el derecho a la tutela
judicial efectiva exige de los TSDC es la revisión de oficio de aquellos
defectos y circunstancias de naturaleza ius cogens que incidan en la legalidad
de la resolución.» [Ibid, pp 42].
En el derecho comparado se ha sostenido una línea similar, es así que el
Tribunal Supremo español —comenta Alejandro Nieto— en sentencia del veintidós
de Julio de mil novecientos ochenta y ocho, estableció «ya señalábamos que la apreciación del instituto prescriptivo por la Sala,
sin haber sido aducido por el recurrente, no produce vicio de incongruencia,
porque la decisión judicial no rebase el límite de lo postulado —anulación de la
resolución recurrida—y, además, porque la Sala puede y debe revisar de oficio
aquellos defectos y circunstancias que inciden en la legalidad de la
resolución, pues no se compadecería con el derecho a la tutela judicial
efectiva una declaración que obviase tal circunstancia ya que el principio de
iura novit curia legitima para una decisión como la efectuada. A este respecto
y teniendo en cuenta el criterio jurisprudencial que considera aplicables a
dicha parte del Derecho Administrativo los principios clásicos que inspiran el
Derecho Penal, no está de más recordar que la jurisprudencia de la Sala Segunda
del Tribunal Supremo ha afirmado resueltamente la naturaleza material de la
prescripción en la esfera de lo punitivo, rechazando el carácter procesal que se
venía concediendo por influjo del Derecho privado, y ha reconocido la
posibilidad de ser declarada de oficio en cualquier estado del procedimiento
procesal» [Nieto,
Alejandro. Derecho Administrativo
Sancionador. Cuarta Edición.
Madrid. Editorial Tecnos. 2008, pp. 536-537]”
Se afirma así, que la prescripción puede y debe ser
declarada de oficio, tanto en sede administrativa como judicial, en vista que
se están tutelando derechos de orden público.”
INFRACCIÓN
EN SÍ MISMA NO PRESCRIBE, SINO LA ACCIÓN DE PERSEGUIR AL SUPUESTO
INFRACTOR EN SEDE ADMINISTRATIVA; LO QUE TRAE APAREJADA LA EXTINCIÓN MATERIAL
DEL DERECHO DE LA ADMINISTRACIÓN A LA PERSECUCIÓN Y REPRESIÓN DEL SUPUESTO
ILÍCITO ADMINISTRATIVO
“En el inciso primero del artículo 107
de la LPC, se establece que «las acciones para
interponer denuncias por las infracciones a la presente ley, prescribirán en el
plazo de dos años contados desde que se haya incurrido en la supuesta
infracción.» Es claro que lo
que el legislador prescribe extintivamente, no es la infracción en sí misma,
sino la acción del consumidor para perseguir al supuesto infractor en
sede administrativa; lo que trae aparejada como consecuencia lógica e
inexorable, la extinción material del derecho de la Administración a la
persecución y represión del supuesto ilícito administrativo. La prescripción,
tal como la plantea la LPC, se produce independientemente de la
responsabilidad, ya que no cabe hablar de responsable; puesto que para
que haya responsabilidad es necesaria una sentencia condenatoria y firme, misma
que se imposibilita obtener por medio del uso de la prescripción.
En la disputa en estudio,
en caso de verificar la prescripción alegada por el actor, el resultado
necesario será extinguir todos los efectos producto de la no declaración de
ésta, puesto que los efectos jurídicos cederán, ante la voluntad categórica y
terminante de la ley secundaria, de eximir de responsabilidad al proveedor al
cual no se le ha iniciado un procedimiento sancionatorio en tiempo. Se
procederá, en el orden lógico de la estructura expuesta, a analizar los tipos
de infracciones administrativas, con el fin de determinar el dies a quo de
la prescripción, en cada una de ellas.”
ADMINISTRACIÓN PÚBLICA DEBE REVISAR EL POSIBLE ACAECIMIENTO DE UNA
PRESCRIPCIÓN COMO CIRCUNSTANCIA EXTINTIVA DE LA RESPONSABILIDAD, EN ARAS DE
EVITAR SANCIONAR A UNA PERSONA, QUE POR ESPECIAL PREVISIÓN LEGAL ESTÁ EXIMIDA
DE RESPONSABILIDAD
“3.4 Del día inicial del cómputo de la prescripción —dies
a quo—
Como esta Sala ha sostenido,
la prescripción de la infracción es una cuestión que el juzgador debe apreciar
de oficio, cuando hubiesen razones fácticas suficientes para pensar que de
hecho existe. De tal suerte, que se debe revisar la posible concurrencia de
esta circunstancia extintiva de la responsabilidad administrativa, en aras de
evitar que resulte sancionada una persona, que por especial previsión legal,
está eximida de responsabilidad; puesto que el mismo interés público exige que
no se castigue a quien ya la norma secundaria exime de responsabilidad por el
lapso de tiempo señalado para la prescripción de las infracciones.
En el Derecho Penal, y la
doctrina —con especial reserva bajo el principio de legalidad constitucional—
se estima como requisito indispensable, el momento en que la infracción típica
se consuma o perfecciona, es decir, el momento en que el proveedor incumplió el
mandato legal que está provisto; para el caso en autos la acción típica punible
es una omisión por parte del proveedor, la de no prestar los servicios en
los términos contratados.
Una vez determinada la
tipicidad del ilícito que estipula la ley, resulta necesario estudiar cómo los
hechos fácticos —acciones u omisiones— se subsumen en la norma secundaria. Sin
duda alguna, las partes han determinado que el hecho que dio pie al
procedimiento administrativo fue el bloqueo de las tarjetas de crédito del
consumidor, bloqueo que se verificó el tres de mayo de dos mil siete, tal como
alegó el consumidor en su demanda (folio 4 vuelto del expediente administrativo).
Asimismo sostuvo, que el siete de mayo del dos mil siete, se le informó por
medio de una carta emitida por el Jefe de Unidad de Soporte Administrativo del
banco, que se había procedido a bloquear sus tarjetas de crédito debido a
políticas internas del banco (folio 128 del expediente administrativo).”
COMIENZO DE LA PRESCRIPCIÓN EN MATERIA SANCIONATORIA ATENDIENDO AL
PERFECCIONAMIENTO DE LOS HECHOS
PUNIBLES
“Si bien es cierto, tenemos
certeza en cuanto a los hechos acaecidos, y el día en que se verificó el cese
de prestación de servicio, es necesario determinar desde cuándo comienza a
correr plazo de la prescripción de la supuesta infracción tipificada en la ley.
El artículo 33 del CPrPn, clasifica el comienzo de la prescripción, atendiendo
al perfeccionamiento de los hechos punibles —léase infracciones
administrativas— dividiéndolas en cinco clases, a saber: 1.-perfectos o
consumados, 2.- imperfectos o tentados, 3.- continuados, 4.- permanentes, y
5.-delitos y faltas oficiales. Para el caso en estudio —y en correspondencia a
los alegatos de las partes y la doctrina—, se centrará el análisis en: a) infracciones
consumadas, b) infracciones continuadas, y c) infracciones
permanentes.
Esta
clasificación toma suma importancia, en vista que la ley distingue plazos
diferentes, según el tipo de infracción de las que se trate. Por regla general,
el inicio de prescripción del plazo, es el momento de comisión del hecho
generador de la infracción; tal como lo establece el artículo 107 de la LPC
«... desde que se haya incurrido en la supuesta infracción.»
Resulta ahora necesario determinar cuándo se incurre en
la supuesta infracción. Es así que, las infracciones consumadas
—también llamadas doctrinariamente instantáneas— se caracterizan porque
la lesión del bien jurídico protegido se produce mediante una actividad que se
consuma en el momento en que se realiza el comportamiento típico, y el plazo de
prescripción comienza a correr desde el mismo día en que se realiza la conducta
típica, pese a que sus efectos se prolonguen o no en el tiempo; tal es el caso
de un despido injustificado, que se perfecciona y consuma con el despido, pero
el efecto de desmedro hacia el trabajador se perpetua en el tiempo en el que
éste se encuentra sin trabajo. Por otro lado, las infracciones
continuadas son una pluralidad de ilícitos homogéneos entre sí,
infringiendo el mismo o semejantes preceptos administrativos, que por una
ficción legal se tratan como una sola infracción legal, a pesar que cada
ilícito en forma separada, podría ser una infracción independiente, de no
existir la situación concursal entre las partes; en este tipo de infracciones, el
plazo de prescripción corre a partir del día en que se realizó el último
ilícito; tal es el caso del cobro indebido de intereses, ya que cada cobro per
se es un ilícito, pero la pluralidad de cobros con identidad de objeto,
sujeto y causa, harán que se trate como un solo ilícito, y no como ilícitos
separados. Finalmente, tenemos las infracciones permanentes donde
la conducta constitutiva de un único ilícito se perpetúa a lo largo de la
dinámica comisiva, es decir que la realización del tipo sancionador —acción u
omisión— persiste en el transcurso del tiempo, hasta que cese el comportamiento
antijurídico, ya que éste es el mismo acto que aún no ha dejado de ser
antijurídico; en estas infracciones el plazo de prescripción empieza el día que
cese la realización típica de la sanción, verbigracia de esta infracción, es la
construcción de un edificio, sin el respectivo permiso para ello. [Ibid, pp
72-87, en la misma línea doctrinaria: Garberí Llobregat, José, y Buitón
Ramírez, Guadalupe. El Procedimiento Administrativo Sancionador. Volumen I. Cuarta
edición, Valencia. Editorial Tirant lo Blanch. 2001, pp. 159-163]
En vista que el actor ha invocado implícitamente que la tipicidad de la
infracción contenida en el caso en estudio es del tipo instantánea (folio 2
frente al 4 vuelto del expediente judicial), y la Administración ha asegurado
que es una infracción continuada (folio 88 vuelto y 89 frente), esta Sala
entrará al estudio de la determinación del tipo de infracción que se ha verificado
en el caso sub judice, dicho análisis se realizará considerando la acción
típica que constituye la conducta infractora, y la prolongación, de la misma en
el tiempo —no sus efectos—.”
ILEGALIDAD DEL ACTO AL NO DECLARAR LA AUTORIDAD DEMANDADA LA EXTINCIÓN DE
LA RESPONSABILIDAD ADMINISTRATIVA Y EMITIR UN ACTO SANCIONATORIO, PESE A
EXISTIR LA NORMA LEGAL QUE PONÍA DE MANIFIESTO LA PRESCRIPCIÓN DE LA SUPUESTA
INFRACCIÓN
“3.5 Análisis de la infracción del artículo 43 letra e) a
la luz del bloqueo de las tarjetas de crédito al consumidor
Se ha establecido que la
omisión tipo que sanciona la LPC es la de no prestar los servicios en los
términos contratados, supuesta infracción que el banco consumó a través del
bloqueo en las tarjetas de crédito del consumidor, el tres de mayo de dos mil
siete, fecha en la que al consumidor le denegaron su tarjeta de crédito;
actuación que se le corroboró de manera escrita por medio de la carta del
banco, el siete de mayo de dos mil siete.
Para determinar claramente si el hecho: bloqueo de las
tarjetas de crédito, se subsume en el tipo de infracción administrativa
supuestamente cometida: no prestar los servicios en los términos
contratados, es necesario atender a la forma de consumación de la omisión
tipo, y los efectos que con ella se vinculan. Como se explicó en el punto
anterior, el tiempo de la acción u omisión, es sin ambages lo que define el
tipo de infracción administrativa. De tal suerte, que para determinar ese
carácter, es preciso atender al verbo con el que la ley define la conducta o
resultado típico. Al respecto, la doctrina penal señala «la forma o el modo
de ejecución del delito tiene poco significado para esta distinción, ya que la
prolongación en el tiempo del proceso ejecutivo no es lo que importa, sino el
tiempo de la consumación.» [Fontán Balestra, Carlos. Tratado de Derecho
Penal. Tomo 1. Segunda Edición. Buenos Aires. 1970, pp. 480-486]
Tenemos en el presente
caso, que la conducta típica de omisión es no prestar los servicios de
la forma pactada, conducta antijurídica que la Autoridad afirmó se consumó
mediante el bloqueo de las tarjetas de crédito. Por tanto, se verificó
que el bloqueo, fue uno, que se materializó el tres de mayo del dos mil
siete, por la acción de cancelación del uso de las tarjetas de crédito, que
resultó en que el consumidor no pudiese acceder más a su línea de crédito; la
cancelación o bloqueo, es por tanto, la forma como el banco no prestó el
servicio de la manera acordada.
Claro es, que el banco no
ha vuelto a bloquear día con día el uso de las tarjetas de crédito, ni
periódicamente como alegó la Administración al afirmar que esta infracción es
del tipo continuado; más bien, el incumplimiento se verificó y consumó
plenamente desde el día que el consumidor no pudo hacer uso de sus tarjetas de
crédito. Es de suyo que el efecto del bloqueo, sea el no uso permanente de la
línea de crédito, mismo que inexorablemente va en detrimento de los intereses
del consumidor. Sin embargo, el simple hecho que el efecto lógico, natural y
previsible del bloqueo sea el no uso de la línea de crédito, a través de
una tarjeta de crédito, no significa desde ningún análisis lógico, que sea una
infracción permanente. Estamos pues, ante una infracción instantánea: no
prestar los servicios, consumada por medio del bloqueo de la línea de crédito,
que tiene efectos permanentes connaturales a la acción misma de bloquear el
acceso a la línea de crédito, pues impide el uso a la línea de crédito de la
que antes gozaba el tarjetahabiente. Aceptar tesis contraria, sería un sofisma
jurídico, donde se afirmaría que la acción de incumplir materializada por el
bloqueo, es de consumación perpetua, es decir, que día a día el banco bloquea
el uso de la línea de crédito, cuando lo correcto es diferenciar que la omisión
de prestar los servicios, se traduce en repercusiones permanentes para el
consumidor. Mal haría esta Sala al confundir la acción, con los efectos
naturales de la primera; tal es el caso emblemático de la doctrina penal al
referirse al homicidio, que tiene de suyo efectos permanentes, ya que la vida
se pierde definitivamente; o en materia administrativa el despedido
injustificado, donde la acción tipo es despedir injustificadamente a un
trabajador, y los efectos connaturales del despido, es el detrimento en la
esfera jurídica del trabajador al quedarse sin empleo por tiempo indefinido. En
los ejemplos citados, de manera alguna se puede afirmar que estamos en
presencia de una infracción permanente, por el simple hecho que sus efectos
sean permanentes para el individuo.
Se concluye por tanto, que la Administración ha
confundido la omisión tipo, con los efectos connaturales que acarrean ciertas
acciones u omisiones típicas. Corresponde pues, diferenciar claramente el hecho
generador de la omisión tipo, con los efectos permanentes que de aquella
surjan.
En base a lo explicado, se establece que el dies a
quo, de la supuesta infracción atribuida al banco empezó a correr el tres
de mayo del dos mil siete; por tanto, a la luz del artículo 107 de la LPC, el
plazo máximo con el que contaba el consumidor para ejercer su acción de
denuncia era el dos de mayo de dos mil nueve. Se concluye, que cualquier acción
de denuncia fuera del plazo establecido se encontraba prescrita, y por tanto el
TSDC tuvo que haber declarado de oficio dicha prescripción, y abstenerse de
conocer el fondo de la denuncia; por consiguiente, queda demostrado que el TSDC
faltó a su deber ineludible de actuar conforme lo manda el principio de
legalidad al no declarar la extinción de la responsabilidad administrativa y
emitir un acto sancionatorio, pese a existir la norma legal que ponía de
manifiesto la prescripción de la supuesta infracción, lo cual vuelve ilegal la
actuación del TSDC.
Establecida la ilegalidad de la resolución impugnada, esta quedará
proscrita del mundo jurídico y en consecuencia, resulta inoficioso pronunciarse
sobre la legalidad o ilegalidad de los demás argumentos alegados por la parte
actora.”