LIBERTAD ECONÓMICA

    “2. El objeto de la controversia en el presente caso consiste en determinar si los arts. 17, 25 y 30 del RELET, han vulnerado los principios de reserva de ley y de proporcionalidad en relación con la libertad económica de la sociedad Telemóvil El Salvador, S.A., al imponerle la obligación de llevar contabilidad separada.

    IV. Respecto de la libertad económica (art. 102 inc. 1° Cn.), esta Sala sostuvo en la Sentencia del 25-VI-2009, Inc. 26-2008, que se trata de un derecho subjetivo que conlleva para el Estado ciertas obligaciones: (i) abstenerse de imponer políticas públicas o legislativas que anulen o impidan el campo donde legítimamente puede desplegarse la iniciativa privada, y (ii) eliminar todos aquellos obstáculos que, en el plano de los hechos, coarten el pleno ejercicio de la libertad en cuestión.

    En términos más concretos, la libertad económica es el derecho de toda persona a realizar actividades de carácter económico según sus preferencias o habilidades y con miras a crear, a mantener o a incrementar su patrimonio, siempre que no se oponga al interés social. Entonces, el reconocimiento de este derecho persigue que los particulares ejerzan su actividad económica en un sistema competitivo, en condiciones de igualdad y sin impedimentos o interferencias derivadas de reglamentaciones, prohibiciones o actuaciones del Estado en general.

    Así entendida, dicha libertad tiene —entre otras— las siguientes manifestaciones: (i) el libre acceso al mercado, que, a su vez, tiene como manifestaciones principales la libre concurrencia y la libre competencia; (ii) el libre ejercicio de la empresa o libertad de empresa, y (iii) la libre cesación de las dos manifestaciones anteriores. En todo caso, dichas libertades, sin perjuicio de su dimensión individual, están limitadas por los principios de la justicia social (art. 101 inc. 1° Cn.).

    Sin perjuicio de lo anterior, es posible advertir vulneraciones de la libertad económica no solo con relación a las manifestaciones enunciadas, sino también —dado que su contenido es muy amplio— en fases previas a la materialización de dichas manifestaciones: cuando se ataca el derecho de toda persona —natural o jurídica— a decidir si incursiona o no en un determinado ámbito de las actividades económicas no reservadas al Estado, el cual solo puede ser limitado con base en la misma Constitución, por ejemplo, para la protección del consumidor o la eficiencia del mercado.”

POSIBILIDAD QUE EN EL ÁMBITO ESTATAL COEXISTAN ACTIVIDADES O SERVICIOS DE DIVERSA ÍNDOLE CON MIRAS A OBTENER UN SISTEMA SOCIAL, ECONÓMICO Y JURÍDICO ESTABLE

    “V. Corresponde ahora analizar si las disposiciones cuestionadas se sujetaron a la normativa constitucional, teniendo en cuenta los términos del debate y los elementos probatorios incorporados al proceso.

    I. Como aspectos conceptuales previos, se hará referencia a la intervención del Estado y los particulares en la prestación de determinados servicios (A), así como a la distinción entre regulación y limitación de derechos (B).

    A. En la Sentencia del 20-III-2013, Amp. 227-2010, se sostuvo que el art. 1 de la Cn. señala que el Estado se encuentra organizado para la consecución de determinados fines: la justicia, la seguridad jurídica y el bien común. Para cumplir con dicho cometido, la Administración Pública, en algunos supuestos, asume la responsabilidad de prestar por sí misma ciertas actividades de interés general. En otros casos, por el contrario, se reserva únicamente la potestad de regulación, control y vigilancia, con el fin de asegurar la adecuada prestación de un servicio cuya gestión es, en principio, libre para los particulares.

    Por tal motivo, es posible que en el ámbito del Estado coexistan actividades o servicios de diversa índole con miras a obtener un sistema social, económico y jurídico estable, a saber: (i) funciones que le corresponde ejecutar al Estado de manera exclusiva — v. gr. administración de justicia, defensa nacional, seguridad pública—; (ii) actividades que le corresponde realizar al Estado por haberse reservado su titularidad, pero que la normativa correspondiente habilita delegar su gestión en los particulares —v. gr. administración de puertos y explotación de las líneas y rutas de transporte público—, y (iii) las actividades que no se encuentran sujetas a la titularidad estatal y que, por su misma condición, pueden ser realizadas por los particulares sin que medie delegación alguna, siempre que se cumpla con las condiciones legales preestablecidas —generalmente en estos casos la autoridad respectiva conserva la potestad de supervisión o fiscalización del servicio que realiza una persona natural o jurídica con el fin de facilitar y mejorar su gestión, v. gr. establecimiento de farmacia—.”

SUPUESTOS NECESARIOS PARA DETERMINAR LA EXISTENCIA DE UN SERVICIO PÚBLICO

    "Con el objeto de asegurar la continua y eficiente prestación de los servicios fundamentales para la colectividad, la Administración está facultada para delegar la gestión de las actividades que se ha reservado para sí en entes privados, por ejemplo, cuando no cuenta con la capacidad técnica y financiera para darle adecuada cobertura, salvo aquellos servicios cuya competencia le ha sido designada con exclusividad y los que son de libre gestión de los particulares.

    En ese contexto, los denominados "servicios públicos" son las actividades esenciales para la comunidad organizada, cuya titularidad se ha reservado para sí el Estado y tienen como objetivo fundamental satisfacer necesidades o intereses generales del conglomerado social o de una parte de él. Su gestión es realizada por una institución pública de manera directa o por persona natural o jurídica delegada según el régimen jurídico que se adopte con relación a dicho servicio, de manera que se garantice su continuidad, regularidad y generalidad.

    De acuerdo con la Sentencia del 26-VIII-1998, Inc. 4-97, el servicio público gira en torno a tres elementos básicos: (i) la necesidad o interés que debe satisfacerse, que no es la necesidad o interés de quien presta el servicio, sino la suma de las necesidades o intereses individuales de los usuarios —la población entera o la parte de ella para cuya satisfacción se crea el servicio—; (ii) la titularidad del sujeto que presta el servicio, que adopta las modalidades de directa, indirecta o mixta, dependiendo de la participación más o menos directa de la Administración; y (iii) el régimen jurídico al que se encuentra sujeto, que es el del Derecho Público, lo cual implica que el Estado se encuentra obligado a intervenir en su regulación para evitar los abusos de cualquier orden en que incurran quienes prestan o realizan el servicio.

    Dado que es admisible que determinados servicios públicos sean prestados por distintos sujetos —el Estado, personas naturales o jurídicas—, independientemente de quien sea el que preste el servicio, no puede quedar al arbitrio de los particulares ni de la propia Administración el calificar cuándo una actividad tiene el carácter de necesidad colectiva o de interés general y, por ende, si se trata o no de un servicio de carácter público.

    Lo contrario podría causar que determinadas actividades que son de carácter público sean ejercidas por los particulares sin mayores restricciones o, por el contrario, que el Estado, mediante los órganos e instituciones que lo componen, erija en servicio público cualquier actividad de carácter privado y, consecuentemente, se limite el derecho de los particulares a ejercer una actividad que, en principio, es libre, aunque sujeta a determinada regulación, control o restricción.

    Por ello, para determinar la existencia de un servicio público, se debe tomar en cuenta, por un lado, la asunción por los poderes públicos de la titularidad de dicha actividad como un servicio público mediante una ley formal —con la consecuente responsabilidad de satisfacer tal necesidad por sí o por medio de un ente delegado— y, por otro lado, la concurrencia de un interés público que requiera de una intensa regulación y control estatal.”

INTERVENCIÓN ESTATAL EN EL EJERCICIO DE DETERMINADAS FACULTADES QUE ATAÑEN A LOS PARTICULARES QUE PRESTAN UN SERVICIO PÚBLICO

    “B. En relación con el anterior apartado, cabe resaltar que existe la posibilidad de que el Estado, en su función reguladora de la prestación de un servicio público, intervenga en el ejercicio de determinadas facultades que atañen a los particulares que lo prestan, de una forma que puede ser considerada por estos como negativa.

    Al respecto, en la Sentencia del 13-X-2010, pronunciada en el proceso de Inc. 17-2006, esta Sala sostuvo que la catalogación de una disposición como una intervención negativa en un derecho fundamental no implica automáticamente su inconstitucionalidad; ello dependerá de los términos en los que se ha realizado y justificado la regulación o configuración del derecho, o bien la limitación del mismo en los preceptos normativos impugnados. Para desarrollar tal planteamiento, se establecieron las diferencias entre la regulación y la limitación de los derechos en las normas infra constitucionales.

    a. La regulación es la dotación de contenido material a los derechos fundamentales —a partir de la insuficiencia del que la Constitución les otorga—, lo cual lleva a adoptar disposiciones que establecen sus manifestaciones y alcances, las condiciones para su ejercicio, la organización y procedimientos necesarios para hacerlos efectivos y sus garantías. Desde esta perspectiva, un derecho constitucional puede ser regulado por las disposiciones infraconstitucionales provenientes de aquellos órganos estatales o entes públicos que se encuentran constitucionalmente facultados para ello.

    El establecimiento de condiciones para el ejercicio de un derecho forma parte de la libertad de configuración del legislador, no crea derechos y el cumplimiento de tales condiciones en un caso concreto no es lo que hace surgir el derecho en la práctica. El derecho existe independientemente de tales condiciones ya que éstas lo único que hacen es regular las formas para su ejercicio.

    b. Por su parte, la limitación de un derecho fundamental se caracteriza porque es directa e instituye una disciplina general del derecho o, aún siendo parcial, afecta alguno de sus elementos sustanciales. La limitación o restricción de un derecho implica la modificación de su objeto o sujetos, de forma que implica una obstaculización o impedimento para su ejercicio, con una finalidad justificada desde el punto de vista constitucional.

    A diferencia de la regulación, la limitación sólo es susceptible de ser realizada por la propia Constitución o por la ley en sentido formal, es decir, la fuente jurídica emanada de la Asamblea Legislativa.”

ESTABLECIMIENTO DE TÁRIFAS PARA TELEFONÍA FIJA Y MÓVIL, POR PARTE DE SIGET, CONSTITUYE UN MECANISMO DE CONTROL EN EL EJERCICIO DE LA CONCESIÓN DEL SERVICIO DE TELEFONÍA

    “3. A continuación, se realiza el análisis constitucional de las disposiciones impugnadas.

    El art. 1 de la LT expresa que tal cuerpo normativo tiene como objeto el de "normar las actividades del sector telecomunicaciones, especialmente la regulación del servicio público de telefonía, la explotación del espectro radioeléctrico, el acceso a los recursos esenciales y el plan de numeración, incluyendo la asignación de claves de acceso del sistema multiportador". En el art. 7 de la referida ley se establece que la telefonía es un servicio público y que su prestación se delega a los operadores particulares por medio del régimen de concesiones, toda vez que cumplan los requisitos plasmados vía reglamentaria.

    Como se ha señalado anteriormente, el Estado puede delegar en los particulares la prestación de determinados servicios públicos. Esta delegación y la libertad económica de la que gozan las operadoras de dichos servicios no son de ningún modo absolutas, dado que la figura jurídica de la concesión pertenece al ámbito del Derecho Público y, por ende, el Estado se reserva la posibilidad de incidir normativamente en el ejercicio de tales concesiones. En el ámbito particular de las telecomunicaciones, el Estado, a través de la SIGET, regula las tarifas básicas de telefonía fija y móvil, tal como se desprende del art. 8 de la LT. De acuerdo a este último artículo, la determinación de las citadas tarifas se hará "vía reglamentaria", basada en "estudios de costos y comparaciones internacionales de precios".

    De lo expuesto en el párrafo anterior, se colige que la facultad de establecer las tarifas básicas de telefonía fija y móvil, por parte de la SIGET, constituye un mecanismo con el que se pretende regular el ejercicio de la concesión de dichos servicios públicos y que la citada LT ha abierto la posibilidad de que ciertos aspectos que involucra tal regulación puedan concretarse vía reglamentaria.”

OBLIGACIÓN DE LLEVAR CONTABILIDAD SEPARADA NO RESTRINGE NI LIMITA LA LIBERTAD ECONÓMICA 

    "Por otra parte, los arts. 17, 25 y 30 del RELET contienen la obligación para las operadoras de telefonía fija y móvil de implementar un sistema de contabilidad separada. Esta última es definida en el art. 4 del citado reglamento como una "condición impuesta a los operadores de redes de telecomunicaciones y a los servicios de telecomunicaciones disponibles al público, consistente en separar las cuentas relativas a los servicios telefónicos disponibles, las de los servicios de interconexión, incluidos tanto los servicios prestados internamente como a terceros, las de alquiler de circuitos y las de cualquier otro rubro que tenga el carácter de obligatorio".

    El art. 25 del RELET particularmente indica que la disgregación de cuentas tiene la finalidad de "asegurar la atribución de costos diferenciados para el establecimiento de los valores máximos de los cargos básicos de interconexión y tarifas básicas" de los servicios de telefonía fija y móvil. En otras palabras, la obligación de llevar contabilidad formal es uno de los aspectos necesarios en orden a lograr una objetiva y eficaz determinación de dichas tarifas y, por tanto, se encuentra vinculada con la tarea de control y regulación que la SIGET tiene en virtud del art. 7 de la LT.

     En ese sentido, puede sostenerse que, contrario a lo argumentado por la parte actora en el presente proceso, la obligación de llevar contabilidad separada no constituye una restricción o limitación a su libertad económica, sino que se encuentra imbricada en el ámbito regulatorio de la prestación del servicio público de telefonía. Más concretamente, dicha obligación constituye una condición para el ejercicio de la libertad económica que las operadoras tienen con relación a la forma en que prestan el citado servicio. No se vislumbra afectación alguna al aludido derecho fundamental, por cuanto la implementación de un determinado sistema contable no dificulta ni impide el desarrollo de la empresa, como dimensión de la libertad económica.

    Así las cosas y dado que se ha logrado determinar que las disposiciones impugnadas por la demandante no constituyen una limitación a su libertad económica, resulta irrelevante hacer referencia a la posible transgresión a los principios de reserva de ley y proporcionalidad esgrimida por la sociedad pretensora, puesto que el análisis de tales principios adquiere importancia solo en la medida que se ha comprobado la existencia de una restricción o limitación a derechos fundamentales. De manera que el peritaje contable ofrecido como prueba por la parte actora, al tener como propósito demostrar la supuesta violación del principio de proporcionalidad, no es susceptible de ser valorado en ningún sentido.

    En consecuencia, y considerando que no ha sido posible para la parte actora demostrar la conculcación de su libertad económica, en relación con los principios de reserva de ley y de proporcionalidad, no es procedente ampararla en su pretensión.”