CONTRATOS
ADMINISTRATIVOS
CARACTERÍSTICAS
“3.1. Sobre
los contratos administrativos.
En el contrato administrativo, una de las partes, la
Administración del Estado, debe actuar dentro de su giro y competencia
específica; la contraparte es un sujeto de derecho o ciudadano, comprometido a
la prestación de un servicio público. Puede decirse entonces que el contrato
administrativo es una especie dentro del género de los contratos, con
características especiales, tales como que una de las partes es una persona
jurídica estatal, que su objeto es un fin público, y que contiene cláusulas
exorbitantes del derecho privado, además, privilegios a favor de la Administración
que no concurren en los contratos calificados de privados. Esa diferencia de
régimen del contrato administrativo con el civil, que permite a la
Administración manifestar su supremacía sobre el contratista —siempre
respetando los derechos del administrado basados en un Estado de Derecho— tiene
un claro origen procesal que se traduce al privilegio de decisión ejecutoria
con que cuenta la Administración.
La doctrina claramente reconoce dentro de este tipo de
prerrogativas, la potestad interpretativa que tiene la Administración,
consistente en la potestad de interpretación unilateral de los contratos
administrativos, basada, entre otras argumentaciones, en que las cláusulas
contractuales están redactadas unilateralmente por la propia Administración y, por
tanto, es ella quien mejor está dotada para conocer la auténtica voluntad de la
misma. En definitiva, la interpretación de la Administración, vincula
ejecutoriamente al contratista desde el momento en que son emitidas en los
términos y cumplidos los trámites señalados.
En el caso específico del Contrato de Obra, la doctrina
sostiene que es la figura contractual más definida en el ámbito administrativo,
y que la esencia de este contrato está en su configuración como una locatio
operis, lo que tradicionalmente se conoce como el principio tópico del riesgo
y ventura, lo que quiere decir que el constructor ha de entregar la obra
conclusa a cambio de un precio alzado, asume entonces la mayor (riesgo) o menor
(ventura) onerosidad que pueda significar para él la obtención de éste
resultado.”
TERMINAN POR DOS RAZONES; CESACIÓN DE SUS EFECTOS Y POR EXTINCIÓN
“Esta Sala considera que en el contrato administrativo,
una de las partes, la Administración Pública, debe actuar dentro de su giro y
competencia especifica; la otra parte es un sujeto de derecho o ciudadano,
comprometido a la prestación de un servicio público. Puede decirse entonces que
el contrato administrativo es una especie dentro del género de los contratos,
con características especiales, tales como la connotación de una las partes
como persona jurídica estatal, que su objeto es un fin público y que contiene
cláusulas exorbitantes del derecho privado. Estas cláusulas son las que otorgan
a la Administración derechos frente a su co- contratante, los cuales serían
nulos o ilícitos dentro del derecho privado.
Los contratos administrativos pueden terminar por dos
razones: 1) cesación de sus efectos; y, 2) extinción. En el primer supuesto, el
contrato termina normalmente y, en el segundo, concluye en forma anormal. Ambas
formas han sido recogidas por la Ley de Adquisiciones y Contrataciones de la
Administración Pública (artículos 92 y 93). Para el caso que nos ocupa, los
contratos regulados por esta Ley se extinguen por "la caducidad", por
mutuo acuerdo de las partes contratantes, por revocación, por rescate, y, por
las demás causas que se determinen contractualmente. La caducidad es una
especie dentro del género de las formas de extinción de los contratos, que pone
fin a su ejecución. Según Roberto Dromi: "(...) La caducidad es un modo de
extinción anormal de la relación contractual administrativa, porque interrumpe
el curso de un contrato que se halla en ejecución. La caducidad procede cuando
el contratista particular ha incurrido en incumplimiento imputable o atribuible
de: las obligaciones a su cargo. La caducidad pone fin a la ejecución del
contrato, extinguiendo la relación contractual, es decir, privando al
contratista del ejercicio de los derechos que le habían sido conferidos por el
contrato (...)" (Roberto Dromi; Editorial Ciencia y Cultura, Ciudad de
Argentina "Derecho Administrativo", séptima edición, página 417).”
POTESTAD PARA DECLARAR SU CADUCIDAD POR INCUMPLIMIENTO
IMPUTABLE AL CONTRATISTA LE CORRESPONDE AL ÓRGANO ADMINISTRATIVO CONTRATANTE,
QUIEN PODRÁ EJERCITARLA DE MANERA ÁGIL, OPORTUNA, RESPETANDO LOS PRINCIPIOS DEL
DEBIDO PROCESO
“Por otra parte, se ha considerado que, bajo la
teleología de la Ley de Adquisiciones y Contrataciones de la Administración
Pública, la potestad para declarar la caducidad del contrato administrativo por
incumplimiento imputable al contratista le corresponde al órgano administrativo
contratante, quien podrá ejercitarla de manera ágil y oportuna, respetando,
naturalmente, los principios constitucionales del debido proceso. Debe
considerarse además el criterio de la Sala de lo Constitucional respecto de la
competencia para declarar la caducidad de un contrato por parte de la Administración
Pública, en específico, la sentencia de referencia 522-2003, de las diez horas
cincuenta minutos del dieciséis de junio de dos mil cinco, en la cual se ha
considerado que en los contratos administrativos la caducidad del mismo se
manifiesta como una "prerrogativa" que se establece en favor del
poder público, una cláusula exorbitante propiamente tal, que en un contrato
civil sería totalmente ilícita. Expresa -a la vez que "la justificante
para la incorporación de este tipo de cláusulas —considera la doctrina— no es
más que la relación inmediata del contrato con las necesidades públicas o, si
se prefiere, con los servicios públicos, cuya responsabilidad de gestión tiene
atribuida la Administración." Y es que, es ineludible el dispendio que se generaría en la prestación de los servicios públicos y
los constantes retrasos en la prestación del servicio, si la Administración no
pudiera atender con sus facultades específicas -la imposición- de sanciones— y
tuviese ella misma que demandar ejecutorias judiciales o si su actuación
pudiese ser paralizada por el simple expediente de un proceso.
Por tal razón, la Administración cuenta con un medio
formal determinado de ejercitar sus derechos que derivan de un contrato y que
realmente excede las facultades de los sujetos privados. La Administración, en
definitiva, a través de estas cláusulas se le habilita un medio de decisión
ejecutoria, por ello en principio no tendrá que acudir a los Tribunales para
que se dicte la terminación de un contrato por incumplimiento del contratante
privado. En este contexto, la competencia para declarar de manera unilateral la
terminación de un contrato corresponde al órgano de la Administración
contratante, como una potestad derivada del régimen de contratación propio de
la Administración Pública.
Y en efecto, ese fue el espíritu del legislador al
determinar, para el caso en el artículo 85 de la Ley de Adquisiciones y
Contrataciones de la Administración Pública, que: "Cuando el contratista
incurriese en mora en el cumplimiento de sus obligaciones contractuales por
causas imputables al mismo, podrá declararse la caducidad del contrato o
imponer el pago de una multa por cada día de retraso (...)".
De lo expuesto se concluye que la potestad de declarar la
caducidad del contrato administrativo por incumplimiento imputable al
contratista le corresponde al órgano administrativo contratante, quien podrá
ejercitarla, respetando, naturalmente, los principios constitucionales del
proceso. En tal sentido, la resolución de caducidad emitida por el Ministro de
Justicia y Seguridad Pública es competencia de éste y no vulnera las normas
invocadas; de ahí que el acto no fue emitido en exceso o fuera de las
potestades conferidas a la Administración.”
INCUMPLIMIENTO DE LAS OBLIGACIONES
CONTRACTUALES ACARREA SU CADUCIDAD
“3.4. Sobre la Violación a los artículos 85 inciso 1° de
la Ley de Adquisiciones y ; Contrataciones de la Administración Pública y 33
inciso 2° de su Reglamento.
La parte actora sostiene que el acto administrativo
impugnado violenta los siguientes artículos:
a) Artículo 85 inciso 1° de la Ley en comento, que
establece: "Cuando el contratista incurra en mora en el cumplimiento de
sus obligaciones contractuales por causas imputables al mismo, podrá declararse
la caducidad del contrato o imponer el pago de una multa por cada día de retraso.:
"
b) Artículo 33 inciso 2° del Reglamento Ley de Adquisiciones
y Contrataciones de la Administración Pública, que establece: "En el
caso de Garantía de Cumplimiento de Contrato y de Buena Inversión de Anticipo,
estas deberán ser prorrogadas una vez se autorice la prórroga o incremento del
contrato".
En el caso bajo estudio, consta en la resolución número
veintiocho de fecha diez de marzo de dos mil nueve, agregada al proceso a
folios 77 y 78, que la demandante presentó una solicitud de prórroga de plazo
pactado en el contrato, manifestando que debido circunstancias imprevistas y
que no eran imputables al mismo, no podría finalizar el proyecto en el tiempo
pactado, por lo que habiendo expuesto y probado cada una de las situaciones
alegadas, el Ministro de Justicia y Seguridad Pública procedió a prorrogar el
plazo de ejecución establecido en el contrato y ordenó que en caso de ser
necesario, el contratista debería tramitar las prórrogas de las garantías
correspondientes, de conformidad al artículo 59 del Reglamento de la Ley antes
citada.
También consta a folios 79, 83 y 85, que el Director de
Adquisiciones y Contrataciones Institucional del Ministerio de Justicia y
Seguridad Pública, envió notas al representante legal de la sociedad
demandante, Ingeniero Gerardo Enrique Osegueda, a fin de que cumpliera con la
obligación de presentar la prórroga de las garantías de buena inversión de
anticipo y cumplimiento de contrato, requerimiento que no se efectuó y en
consecuencia, incurrió en un incumplimiento de una obligación contractual, en
virtud de lo cual la autoridad demandada por resolución número ciento
veinticinco de fecha doce de noviembre de dos mil nueve, inició proceso de
extinción del contrato de obra número MSJP-DGCP-047/2008 (folio 86).
En conclusión, la causal que motivó la
extinción del contrato antes referido, fue la contemplada en el artículo 94
letra a) que establece: "Los contratos también se extinguen por cualquiera
de las causales de caducidad, sin perjuicio de las responsabilidades
contractuales por incumplimientos de las obligaciones: Son Causales de
Caducidad las siguientes: a) la falta de presentación de la Garantía de
Cumplimiento de Contrato o de las especiales o complementarias de aquella, en
los plazos correspondientes y en los casos previstos en la Ley o en el
contrato...". A su vez, el artículo 59 del Reglamento de la Ley ya
referida, establece: "La prórroga de los plazos contractuales deberá ser acordada por el
Titular mediante resolución razonada, previo al vencimiento del plazo pactado.
Acordada la prórroga, el contratista deberá presentar dentro de los ocho días
siguientes, la prórroga de las garantías correspondientes". Lo anterior
permite concluir que una vez autorizada la prorroga el plazo del contrato, el
motivo que fundamenta la aplicación de la extinción por la causal de caducidad,
es la falta de presentación de prórrogas de las garantías de cumplimiento de
contrato y de buena inversión, obligación contemplada en el artículo 33 inciso
2° y 59 del Reglamento Ley antes citada, y de lo cual la sociedad actora tenía
conocimiento, lo que es claramente un incumplimiento de las
obligaciones contractuales. En consecuencia, la autoridad demandada
actuó legalmente al iniciar el procedimiento administrativo sancionador
correspondiente a fin de declarar caducado el contrato de conformidad con lo
dispuesto en los artículos 93 y 94 de la Ley de Adquisiciones y Contrataciones
de la Administración Pública y en los artículos 33 inciso 2° y 59 de su
Reglamento. En ese sentido, con respecto a este punto no existen las
violaciones alegadas por la parte actora, ya que legalmente la declaratoria de caducidad
del Contrato de Obra Número MSJP-DGCP-047/2008, era lo pertinente para el caso
de autos.”
ARREGLO
DIRECTO Y ARBITRAJE EN MODO ALGUNO PUEDE INHIBIR A LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA DE
LA APLICACIÓN DE LAS DISPOSICIONES SANCIONATORIAS, ESTABLECIDAS EN LA LEY CON
CARÁCTER TAXATIVO
“3.5. Sobre la Violación al artículo 161 de la Ley de
Adquisiciones y Contrataciones de la Administración Pública.
El actor alega violación a las disposiciones de la Ley de
Adquisiciones y Contrataciones de la Administración Pública, que regulan el
arreglo directo y el arbitraje como medios para resolver las diferencias o
conflictos que surgieren durante la ejecución de los contratos (artículo 161).
Dicho argumento está basado principalmente sobre su interpretación de que el Ministro
de Justicia y Seguridad Pública no tenía competencia para iniciar el proceso de
extinción del contrato por la causal de caducidad (artículos 94 letra a) de la
Ley antes citada y 64 de su Reglamento), lo cual como ha sido establecido, es
un error de interpretación del actor.
De la lectura del contrato se puede
observar que, la cláusula vigésima cuarta relativa a la solución de conflictos
establece que: "Toda duda, discrepancia o conflicto que surgiere entre las partes,
durante la ejecución de este contrato se resolverá de acuerdo a lo establecido
en el Título VIII LACAP, y en su caso, a la Ley de Mediación, Conciliación y
Arbitraje". Por su parte, el artículo 161 del Título VIII antes
referido denominado Solución de Conflictos, vigente al momento de los hechos,
regulaba que "Para resolver las diferencias o conflictos que surgieren durante la
ejecución de los contratos, se observará el procedimiento establecido en este
capítulo, en particular el arreglo directo y el arbitraje de árbitros
arbitradores." A su vez, el artículo 162 de la Ley en referencia vigente
también al momento de los hechos, establecía lo siguiente: "Agotado el sometimiento de
arreglo directo, si el litigio o controversia persistiere, la partes podrán
recurrir a al arbitraje."
Respecto del arbitraje, el artículo 165
de la Ley en estudio vigente al momento de los hechos, prescribía que: "Intentado el arreglo
directo sin hallarse solución a alguna de la diferencias, podrá recurrirse en
arbitraje de árbitros arbitradores con sujeción a las disposiciones que les
fueren aplicables de conformidad a las leyes pertinentes, teniendo en cuenta
las modificaciones establecidas en este capítulo."
De conformidad, con lo señalado en la disposiciones
anteriores, efectivamente tanto el arreglo directo como el arbitraje,
configuraban una forma de solución de las controversias contractuales prevista
por la Ley de Adquisiciones y Contrataciones de la Administración Pública. Sin
embargo, la posibilidad establecida en esa normativa de solucionar las
controversias contractuales entre las partes, de conformidad con el arreglo
directo y el arbitraje, en modo alguno puede inhibir a la Administración
pública de la aplicación de las disposiciones sancionatorias, establecidas en
la Ley con carácter taxativo, que no son disponibles para las partes pues
obedecen al ius puniendi estatal.
Siguiendo el anterior orden de ideas, es destacable que
los reclamos que se sometieron a arreglo directo y que posteriormente se
intentaron someter a arbitraje, no tenían relación alguna con el incumplimiento que motivó la declaratoria de
caducidad del contrato realizada por la parte demandada, que se debió a la
falta de presentación de prórrogas de las garantías de cumplimiento de contrato
y de buena inversión, de conformidad con el artículo 94 letra a) de la Ley
de Adquisiciones y Contrataciones de la Administración Pública -que ha sido
abordado en el numeral 3.4 que precede-, lo que ha sido constatado por esta
Sala mediante la revisión de las notas de sometimiento a arreglo directo que corren
agregadas a folios 28 al 40 del proceso. En tal sentido, este Tribunal
considera que no ha existido vulneración de las disposiciones aplicables al
presente caso, por lo que tal punto de ilegalidad debe ser desestimado.”