EXPORTACIONES
LEY DE REACTIVACIÓN DE LAS EXPORTACIONES, SU OBJETO Y RELACIÓN
CON LA LEY DE ZONAS FRANCAS INDUSTRIALES Y DE COMERCIALIZACIÓN
“2.
ANÁLISIS DEL CASO
2.1. SOBRE EL BENEFICIO DE DEVOLUCIÓN DEL SEIS POR CIENTO
DEL VALOR LIBRE A BORDO DE LAS EXPORTACIONES.
El modelo
de Industrialización por Sustitución de Importaciones (ISI) fue el esquema
utilizado en El Salvador para impulsar el desarrollo económico durante la
década de los sesentas, setentas y gran parte de los ochentas. Según Krugman
—en Economía Internacional: Teoría y Política. Quinta Edición. España, Pearson
Educación, S.A., 2001, pág. 264—, este modelo se basó en "desarrollar
industrias orientadas hacia el mercado nacional, mediante el uso de
restricciones al comercio".
Siguiendo
el análisis del mencionado autor, los incentivos a la industria nacional a
través de obstáculos a las importaciones, sustraían recursos de los sectores
exportadores reales o potenciales. Por tanto, el apoyo a la sustitución de
importaciones implicaba propiciar la disminución de incentivos para el
crecimiento de las exportaciones.
Desde el
año 1989, instituciones como la Fundación Salvadoreña para el Desarrollo
Económico y Social (FUSADES), sostuvieron que el modelo ISI tenía como
resultado la creación de un sesgo anti-exportador. Según la Corporación
de Exportadores de El Salvador —"Estrategia para el Desarrollo de las
Exportaciones en El Salvador". COEXPORT, 1992—, el
concepto de "sesgo anti-exportador" se utiliza únicamente para
designar los casos en que, dadas ciertas condiciones en una economía nacional,
los costos de exportación son tan altos que no permiten la competencia en el
mercado internacional.
En este sentido, FUSADES planteó
que el modelo ISI había impuesto un fuerte sesgo anti-exportador sobre todo con
respecto a las ventas fuera de la región centroamericana, con aranceles
altos para algunas materias primas y bienes intermedios producidos en la
región, lo que encareció los procesos productivos de un aparato industrial que
tenía un alto componente de insumos y bienes de capital importados.
Según
esta línea de pensamiento, el sesgo anti-exportador del esquema ISI podía
disminuirse en el país mediante las reformas y políticas que fomentaran las
actividades de exportación. Es decir, se planteó en ese momento la necesidad de
implementar políticas de fomento a las exportaciones y a la generación de la apertura comercial requerida para
superar el proteccionismo utilizado anteriormente. Así, a partir de 1970, en El
Salvador se comenzaron a formular leyes para el fomento de las exportaciones.
Una muestra de ello es que, por Decreto Legislativo número
cuatrocientos sesenta, del quince de marzo de mil novecientos noventa,
publicado en el Diario Oficial número ochenta y ocho, de fecha dieciocho de
abril del mismo año, surgió a la vida jurídica la Ley de Reactivación de las
Exportaciones, en cuyos considerandos se establecía que era
necesario facilitar a los exportadores la utilización de los recursos en los
cuales el país tiene ventajas, en relación a otros mercados, por lo que, era necesario dictar
disposiciones jurídicas que contribuyan a la competitividad de los productos
nacionales tanto en los mercados regionales como extrarregionales.
En dichos considerandos se enfatizó que, como parte de la
función del Estado de establecer mecanismos para la utilización adecuada de los
recursos, la finalidad última de la ley— era
alcanzar el desarrollo económico, un adecuado nivel de empleo y la promoción
del bienestar social de todos los habitantes.
Bajo este contexto, según el artículo 1 de la Ley de
Reactivación de las Exportaciones (LRE), el objeto de la misma lo configuraba
la exportación de bienes y servicios, fuera del área
centroamericana, a través de instrumentos adecuados que permitan a los
titulares de empresas exportadoras la eliminación gradual del sesgo
antiexportador generado por la estructura de protección a la industria de
sustitución de importaciones (el resaltado
es propio).
El artículo 2 de la LRE
establecía que dicha ley contenía "beneficios" cuyos destinatarios
eran "las personas Naturales o Jurídicas, Nacionales o extrajeras
titulares de empresas que exporten bienes y servicios salvadoreños fuera del
área Centroamericana (...)" —el subrayado es propio—. Como se observa,
el sector de la exportación a beneficiar a través de la ley en comento era
justamente el que, según las líneas de pensamiento antes esbozadas, se encontraba
en mayor desventaja: las exportaciones fuera del territorio centroamericano.
Por su parte, el artículo 3 de la Ley de Reactivación de las
Exportaciones concretaba cuál era el principal beneficio concebido para las
exportaciones fuera del área centroamericana, estableciendo que: "Las
personas naturales o jurídicas, nacionales o extranjeras, titulares de empresas
que sean exportadoras o comercializadoras de bienes o servicios, de origen
salvadoreño podrán gozar de la devolución del 6% del valor libre a bordo o
valor FOB; previa autorización del Ministerio de Economía y el cumplimiento de
los siguientes requisitos:
a)
Presentación de la solicitud de
devolución del 6% del valor FOB exportado y documentación respectiva ante el
Ministerio de Economía, dentro de los 90 días calendario siguientes a la fecha
de exportación; y,
b)
Comprobación de que ha efectuado
la exportación en los términos que establece la presente Ley, su Reglamento y
demás disposiciones aplicables".
A su vez,
el artículo 4 inciso primero de la normativa en estudio regulaba que la
devolución se haría efectiva por el Ministerio de Hacienda dentro de los
cuarenta y cinco días calendario siguientes de recibida la documentación y la
autorización del Ministerio de Economía.
La LRE y,
con ello, el anterior beneficio, fue desarrollada a través de su Reglamento
General, el cual, en el artículo 20, definía que, para efectos de la devolución
del 6%, el interesado debía anexar a la solicitud la documentación
correspondiente, para los siguientes casos:
1) Cuando se efectúen ventas locales a zonas
francas y recintos fiscales:
a)
Certificación del Diario Oficial de la fecha en que se publicará el Acuerdo,
donde se conceden los beneficios de la Ley de Reactivación de las
Exportaciones, este requisito deberá presentarse únicamente solo por la primera
devolución;
b)
Copia de
la factura comercial, debidamente autorizada por el Departamento de Auditoría
de la Dirección General de la Renta de Aduanas.
c)
Copia del
registro de exportaciones;
d) Copia
del formulario único de declaración de ingreso de divisas por exportación y
nota de abono firmada, sellada y fechada por el banco que recibió las divisas.
2) Cuando se trate de ventas a Zonas Francas y
Recintos Fiscales ubicados dentro del área centroamericana.
a)
Copia del Acuerdo de Calificación
de la empresa, presentando únicamente ubicación del recinto fiscal en el cual
funcionará dentro de dicho país. Este requisito deberá presentarse únicamente
solo por la primera devolución.
b)
Copia del
formulario aduanero de exportación, debidamente firmado, sellado y fechado por
el Administrador de Aduanas;
c)
Copia del
Registro de Exportación;
d)
Copia de
la factura comercial con número de imprenta;
e) Copia
del formulario de declaración de ingresos de divisas por exportación y nota de
abono firmada, sellada y fechada por el banco que recibió las divisas.
Ahora bien, la normativa citada
debía integrarse con la Ley de Zonas Francas Industriales y de Comercialización
(LZFIC), creada mediante Decreto Legislativo número cuatrocientos cinco, del
tres de septiembre de mil novecientos noventa y ocho, publicado en el Diario
Oficial número ciento setenta y seis, Tomo trescientos cuarenta, del veintitrés
del mismo mes y año. Dicha ley regula el funcionamiento de las Zonas Francas y
los Depósitos para Perfeccionamiento Activo, así como los beneficios y
responsabilidades de los representantes de empresas que desarrollen,
administren o hagan uso de las mismas. Sin embargo, para efectos del goce de la
devolución del seis por ciento del valor libre a bordo de las exportaciones,
dicha ley, en el artículo 25, expresamente preveía como beneficiarios de la
referida devolución a los sujetos nacionales que realizaran exportaciones
fictas fuera del área centroamericana.
Concretamente, el artículo 25 de la LZFIC, vigente a partir
de noviembre del año de mil novecientos noventa y ocho, estableció que: "las
ventas o transferencias de bienes y servicios de las personas naturales o
jurídicas establecidas en el territorio aduanero nacional, a un Usuario de Zona
Franca o a un Depósito para Perfeccionamiento Activo ubicado dentro del área
centroamericana, se considerarán como operaciones de exportación definitiva a países fuera del área centroamericana (...)
Las personas naturales o jurídicas que
exporten bienes y servicios conforme a lo que establece este artículo
podrán acogerse a la Ley de
Reactivación de las Exportaciones siempre que cumplan con los requisitos
establecidos en ella" (el subrayado
es propio).”
OBJETO DE LA LEY DE ZONAS FRANCAS INDUSTRIALES Y
DE COMERCIALIZACIÓN
“Como se
advierte, si bien la LZFIC tiene por objeto directo ofrecer otro tipo de
incentivos (tributarios) a los usuarios de Zonas Francas y a Depósitos para
Perfeccionamiento Activo (entre otros sujetos), también tuvo el efecto de abrir
el catálogo de sujetos beneficiados con la devolución del seis por ciento del
valor libre a bordo de las exportaciones de la Ley de Reactivación de las
Exportaciones, al configurar, en el artículo 25 (hasta antes del año dos mil
trece), la exportación ficta fuera del área centroamericana; es decir,
un supuesto en el que los productos o servicios nacionales no eran transferidos
a un sujeto ubicado fuera del territorio real compuesto por
Guatemala, El Salvador, Honduras, Nicaragua o Costa Rica, pero que, por
tratarse el destinatario de un usuario de una Zona Franca o de un Depósito para
Perfeccionamiento Activo ubicado en aquellos países, legalmente (o por ficción
legal) se considerarían dichas transferencias como exportaciones fuera del área
centroamericana y, por ende, sujetas a los beneficios de la Ley de Reactivación
de las Exportaciones.
Dicho de
otra manera, si un sujeto ubicado en el territorio nacional (diferente de una
Zona Franca o un Depósito para Perfeccionamiento Activo) realizaba una venta de
bienes o servicios a un usuario de una Zona Franca ubicado, verbigracia, en
Guatemala, según la LZFIC (antes de la reforma de dos mil trece) estábamos en presencia
de una exportación (ficta) fuera del área centroamericana y, por ende,
el exportador se beneficiaba con la devolución del seis por ciento del valor
libre a bordo erogado por dicha exportación.
Sin embargo, la claridad del
original artículo 25 de la LZFIC, en cuanto a lo que debe entenderse por
exportación ficta fuera del área centroamericana, aparentemente fue
resquebrajada al sufrir éste una reforma en el año dos mil siete, mediante el
Decreto Legislativo número cuatrocientos ochenta y tres, del veintidós de noviembre
de dos mil siete, publicado en el Diario Oficial número doscientos treinta y
ocho, Tomo trescientos setenta y siete, del veinte de diciembre del mismo año.
Y es que, como resultado de la referida reforma, el artículo
25 de la LZFIC estableció: "Las ventas o transferencias
de bienes y servicios que sean necesarios para la actividad beneficiada,
realizadas por personas naturales o jurídicas establecidas en el territorio
aduanero nacional, a un usuario de Zona Franca o a un Depósito de Perfeccionamiento
Activo, se considerarán como operaciones
de exportación definitiva a países fuera del área centroamericana; en
consecuencia, serán aplicables los Arts. 75, 76y 77 de la Ley de Impuesto a la
Transferencia de Bienes Muebles y a la Prestación de Servicios. En ningún caso
serán considerados como necesarios para su actividad, los bienes y servicios
referidos en el inciso último de los Arts. 17 y 19 de la presente Ley, salvo la
excepción establecida en dichas disposiciones; en consecuencia, estarán afectos
con la tasa establecida en el Art. 54 de la Ley de Impuesto a la Transferencia
de Bienes Muebles y a la Prestación de Servicios.
Las
personas naturales o jurídicas que realicen las operaciones antes mencionadas,
podrán acogerse a la Ley de Reactivación de las Exportaciones, siempre que
cumplan con los requisitos establecidos en la referida Ley y los siguientes:
a) La declaración de
mercancías de exportación debe estar debidamente registrada y liquidada ante la
aduana, la cual podrá hacerse electrónicamente.
b) Que
los bienes sean incorporados, adicionados o necesarios para la producción del
bien final de exportación (...)" — el
subrayado es propio—.
En
definitiva, el artículo 25 de la LZFIC, aplicable al presente caso, vigente a
partir de finales del año dos mil siete y antes de ser nuevamente reformado
mediante el Decreto Legislativo número trescientos dieciocho, del veintiuno de
febrero de dos mil trece, publicado en el Diario Oficial número cuarenta y uno,
Tomo trescientos noventa y ocho, del veintiocho de febrero de dos mil trece,
suprimió la frase "ubicado dentro del área centroamericana", al
configurar la exportación ficta fuera del área centroamericana a partir de la
venta a un usuario de una Zona Franca o a un Depósito de Perfeccionamiento
Activo y que determina el universo de beneficiarios de la devolución a que se
refería el artículo 3 de la Ley de Reactivación de las Exportaciones.
Para
finalizar esta reseña, es importante mencionar que, por Decreto Legislativo
número quinientos sesenta y cinco, del diecisiete de diciembre de dos mil diez,
publicado en el Diario Oficial número doscientos cuarenta y uno, Tomo
trescientos ochenta y nueve, del veintitrés del mismo mes y año, que entró en
vigencia a partir del primero de febrero de dos mil once, se derogó la Ley de
Reactivación de las Exportaciones; sin embargo, según consta en el expediente
administrativo, las exportaciones objeto de las solicitudes de la actora fueron
realizadas aún estando en vigencia.
En este sentido, el artículo 2 transitorio del Decreto que
derogó la Ley de Reactivación de las Exportaciones establece que todas
aquellas solicitudes de devolución del 6% que a la entrada en vigencia del
presente Decreto se encuentren en trámite ante el Ministerio de Economía,
previo cumplimiento de los requisitos y plazos establecidos en la normativa
aplicable, deberán ser autorizadas y hacerse efectiva la devolución
correspondiente.
Y, el artículo 3 transitorio prescribe que las
empresas beneficiarias de la Ley de Reactivación de las Exportaciones que hubieren
realizado exportaciones con anterioridad a la vigencia del presente Decreto,
tendrán un plazo de 90 días calendario a partir de la fecha de haberse
efectuado la exportación, para presentar la solicitud de devolución
del 6% ante el Ministerio de Economía, debiendo ser resuelta de conformidad a
la normativa aplicable; de no hacerlo en dicho plazo perderá el derecho a la
devolución.”