EMPLEADOS DEL SERVICIO EXTERIOR

LEY ORGÁNICA DEL SERVICIO CONSULAR DE LA REPÚBLICA DE EL SALVADOR LES ES APLICABLE, NO ASÍ EL REGLAMENTO INTERNO DEL ÓRGANO EJECUTIVO

“3.2.3) Del Reglamento Interno de Trabajo del Ministerio de Relaciones  Exteriores.

El Reglamento Interno del Órgano Ejecutivo, en el artículo 32 numeral 3, determina que le compete al Ministerio de Relaciones Exteriores, "Organizar y dirigir el servicio exterior salvadoreño", y con el objeto de regular lo relacionado a la estructura organizativa, funciones y disposiciones de carácter administrativo del Ministerio de Relaciones Exteriores, se crea el Reglamento Interno de Trabajo del Ministerio de Relaciones Exteriores, mediante Acuerdo número novecientos dieciocho, publicado en el Diario Oficial número doscientos ocho, Tomo trescientos setenta y siete, el día ocho de noviembre del año dos mil siete.

Dicho Reglamento tiene como finalidad, regular las relaciones laborales entre el Ministerio de Relaciones Exteriores y su personal, en lo relativo a la prestación de servicios, que conforme a lo establecido en la Constitución de la República, el Reglamento Interno del Órgano Ejecutivo, y otras leyes y reglamentos, le correspondan -- artículo 1 del referido Reglamento —.

El artículo 3 del instrumento aludido, instituye el alcance de su competencia: "Quedan sujetos al presente reglamento, los funcionarios y empleados del Ministerio de Relaciones Exteriores, que prestan sus servicios en las dependencias de esta Secretaría de Estado". Sin embargo, en el Capítulo II, artículo 4, regula quienes quedan excluidos de ese cuerpo legal, estableciendo literalmente: "Se excluye del presente reglamento, al personal que labora en el Servicio Exterior Salvadoreño, ya que el mismo se encuentra regulado por una normativa especial; sin embargo dichos funcionarios y empleados estarán sujetos a los derechos y obligaciones contenidos en el presente reglamento, en lo que no se opusiere a la normativa especial que los rige".(Negrita y subrayado suplido)

Los derechos y obligaciones a los que hace alusión la anterior disposición, se encuentran regulados en el capítulo VI, artículos 42 y 43 de dicho Reglamento.

Consecuentemente, el Reglamento Interno de Trabajo del Ministerio de Relaciones Exteriores, por regla general no es aplicable a los funcionarios y empleados del servicio exterior. Únicamente lo será en lo atinente a los derechos y obligaciones aludidos.

De ahí que, se identifica que a las personas que laboran en el servicio exterior, les será aplicable la Ley Orgánica del Cuerpo Diplomático de El Salvador y/o la Ley Orgánica del Servicio Consular de El Salvador.

En el caso de autos, en atención al cargo de Cónsul que la peticionaria ostentaba se determinó que correspondía aplicar, únicamente la Ley Orgánica del Servicio Consular de la República de El Salvador. Por tanto, no es atendible el argumento de la demandante en relación a que la Administración Pública vulneró con su actuar los artículos 37 y 38 del Reglamento.”

LEY ORGÁNICA DEL SERVICIO CONSULAR DE LA REPÚBLICA DE EL SALVADOR TIENE COMO FINALIDAD REGULAR TODO LO RELACIONADO CON LOS FUNCIONARIOS Y EMPLEADOS DE LOS CONSULADOS SALVADOREÑOS EN EL EXTERIOR

“3.2.4) De la Ley Orgánica del Servicio Consular de la República de El Salvador

Fue emitida con el fin de regular lo relacionado a los Consulados Salvadoreños en el exterior, quienes tienen la labor de prestar la protección que el Estado debe en el extranjero a las personas e intereses de sus nacionales y fomentar el comercio y el turismo entre esta República y los países en que están acreditados.

De tal forma que, en la misma se estipula entre otras cosas, la organización del servicio consular, la carrera consular y las reglas para la inscripción, ascensos, subrogaciones, sueldos, viáticos, la designación de cargos, disponibilidad, cesantía y renuncias, obligaciones, prohibiciones de los funcionarios consulares y sus deberes respecto de las personas, propiedades e intereses salvadoreños.

Consecuentemente, de acuerdo al artículo 2 inciso último de la Ley del Servicio Civil y 4 del Reglamento Interno de Trabajo del Ministerio de Relaciones Exteriores, y en atención al cargo que la demandante desempeñaba, la Ley Orgánica del Servicio Consular de la República de El Salvador, es la ley especial aplicable al presente caso.

Habiendo determinado lo anterior, es necesario entrar a verificar el procedimiento, regulado en la misma para efecto de proceder a instruir procedimientos de carácter sancionatorio.”

AUSENCIA DE UN PROCEDIMIENTO PARA LA DESTITUCIÓN DE UN EMPLEADO DEL SERVICIO CONSULAR EN LEY ORGÁNICA DEL SERVICIO CONSULAR DE LA REPÚBLICA DE EL SALVADOR, IMPONE LA OBLIGACIÓN DE INSTRUIR UN PROCEDIMIENTO QUE GARANTICE PRINCIPIOS CONSTITUCIONALES

“3.3) PROCEDIMIENTO APLICABLE PARA LA IMPOSICIÓN DE  SANCIONES A FUNCIONARIOS PERTENECIENTES A LA CARRERA  CONSULAR.

la Ley Orgánica del Servicio Consular de la República de El Salvador, en relación al acto administrativo que compete analizar, prescribe en el artículo 311 que: "Las ,faltas o excesos que los funcionarios consulares cometan en el desempeño de sus funciones, sea que no ejecuten los actos a que están obligados o que abusen de sus facultades o exijan derechos que no están establecidos o mayores que los señalados por la presente Ley, serán reprimidos por el Ministerio de Relaciones Exteriores con amonestación, suspensión o remoción, según los casos, y sin perjuicio de las otras responsabilidades penales en que incurrieren confirme a las leyes penales"

No obstante lo señalado en la anterior disposición, la normativa en comento no establece procedimiento alguno para la imposición de ese tipo de sanciones. Por lo que la Administración afirma que creó un procedimiento en aplicación directa de la Constitución.

Por su parte la demandante, alego/ que el acto administrativo emitido por el Ministro de Relaciones Exteriores, resolución número 817/2009, de fecha veinte de noviembre del año dos mil nueve, mediante la cual la remueve del cargo de Cónsul, viola los artículos 37 y 38 de dicho Reglamento, los cuales hacen referencia al régimen disciplinario aplicable. Afirmó que el artículo 38 de la norma aludida establece claramente la forma de proceder al señalar lo siguiente: "Los despidos y destituciones de los funcionarios y empleados nombrados por Ley de Salarios se apegarán a lo estipulado en la Ley del Servicio Civil y a la Ley Reguladora de la Garantía de Audiencia de los Empleados Públicos No Comprendidos en la Carrera Administrativa (...)"

En ese sentido, aseveró que en su caso la Administración Pública debió instruir el procedimiento regulado en la Ley Reguladora de la Garantía de Audiencia de los Empleados Públicos no comprendidos en la Carrera Administrativa, por lo que arguye ha existido vulneración a los artículos 1, 2, 3 y 4 de dicha normativa.

Por el contrario, la autoridad demandada, es de la opinión que el Reglamento en comento, de conformidad a su artículo 4, no es de aplicación a los funcionarios del servicio exterior. Consecuentemente, al no contemplar el artículo 311 de la Ley Orgánica del Servicio Consular de la República de El Salvador, un procedimiento para su aplicación, se hace necesario — a fin de garantizar el derecho de audiencia y defensa de los funcionarios y empleados miembros del servicio exterior ----, aplicar directamente la Constitución, "procurando un procedimiento administrativo apegado a Derecho". Alega que en el caso de autos, dicho procedimiento fue determinado en la resolución inicial, señalándose que "se perfeccionaron las etapas de: inicio del procedimiento mediante resolución 585/2009, del día treinta y uno de agosto del año dos mil nueve, notificación de la misma con los documentos adjuntos, plazo de contestación a la atribución de infracciones, oportunidad de aportación de pruebas en audiencia, y resolución administrativa".

Respecto de tales argumentos, esta Sala ha constatado y se ha pronunciado supra, en el sentido que el Reglamento Interno de Trabajo del Ministerio de Relaciones Exteriores, no es de aplicación a los funcionarios y empleados del servicio exterior, por lo que no es posible utilizar el procedimiento establecido en el mismo para la imposición de sanciones, así como tampoco lo es la Ley Reguladora de la Garantía de Audiencia para los Empleados Públicos no comprendidos en la Carrera Administrativa, en razón que los miembros del servicio exterior por ser parte de la carrera administrativa se regirán por una ley especial, .

Ahora bien, este Tribunal aclara que, el hecho que la Ley Orgánica del Servicio Consular de la República de El Salvador, no establezca un procedimiento para la imposición de sanciones, no significa que no se deba instruir uno, en el que se hagan valer los derechos que corresponden según la Constitución, en razón que los administrados no pueden quedar a expensas de la voluntad de la Administración Pública.

Al respecto, en jurisprudencia de la Sala de lo Constitucional, se ha dejado claro que: "...toda ley que, faculta privar de un derecho, debe establecer las causas para hacerlo y el procedimiento a seguir, en el cual se posibilite la intervención efectiva del gobernado a efecto de que conozca los hechos que lo motivaron y de tal manera tenga la posibilidad de desvirtuarlos. Y cuando no se establece, es obligación de las autoridades de que se trate,  hacer cumplir de manera directa la Constitución, es decir, brindar -aun sin la regulación secundaria expresa- la oportunidad real de defensa al gobernado, en cumplimiento de su artículo 11. (...) En otras palabras, el vacío legal que supone la no consagración de un procedimiento específico para conocer y decidir sobre la privación de algún derecho, de ninguna manera significa que aquélla pueda producirse sin previo procedimiento, sino que corresponderá a la entidad estatal competente para decidir la cuestión, aplicar directamente la Constitución, .siguiendo un procedimiento que garantice el derecho de audiencia y de defensa... " (Sentencia de Amparo, referencia 17-A-95, del veintisiete de febrero de mil novecientos noventa y ocho) (Negritas y subrayado Suplidos).

Es decir, que la exigencia del proceso previo supone dar al ciudadano y a todos los intervinientes en el proceso, la posibilidad de exponer sus razonamientos y defender sus derechos de manera plena y amplia. Para que lo anterior sea posible, es necesario hacer saber, al sujeto contra quien se inicia dicho proceso, la infracción que se le reprocha y facilitarle los medios necesarios para que ejerza su defensa. Al contrario, existirá violación al derecho de audiencia cuando el afectado no haya tenido la oportunidad real de defenderse, ya sea por la inexistencia de un procedimiento en el que tenga oportunidad de conocer y oponerse a lo que se le atribuye o por el incumplimiento de las formalidades esenciales requeridas para el ejercicio efectivo de este derecho.

La Sala de lo Constitucional, ha sostenido además que "...aún cuando existan motivos o causas, que se alegan como justificativos de la destitución o separación del cargo, siempre ha de cumplirse con el proceso o procedimiento previo y con la oportunidad de defensa, que ordena el artículo 11 de la Constitución". (Sentencia de Amparo, referencia 535-2000, del día dieciocho de diciembre del año dos mil uno.)

Con fundamento en lo antes dicho, esta Sala considera que en aquellos casos en que el Ministerio de Relaciones Exteriores proceda a la cesación del cargo de un Cónsul General, por destitución o remoción, dicha decisión debe ser precedida de un procedimiento en que se conceda al funcionario consular la oportunidad de ser oído y vencido respecto a la defensa de su derecho a la estabilidad en el cargo; pues de lo contrario, se configura una trasgresión a los artículos 2 y 11 de la Constitución

Sentado lo anterior, se procedió a verificar el procedimiento instruido por la Administración a la demandante, con el fin de constatar el respeto de los derechos procesales que corresponden.

De la revisión de la certificación del expediente administrativo, agregada de folio 50 a 148 del expediente judicial, se verificó la tramitación del procedimiento administrativo, en el cual se constató que:

• El Ministro de Relaciones Exteriores, por medio de resolución número 585/2009, valoró, no obstante, el artículo 311 de la Ley Orgánica del Servicio Consular de la República de El Salvador no establece un procedimiento, dió inició al procedimiento para la imposición de sanciones, de conformidad a la Constitución, con la finalidad de reconocer "un conjunto de derechos de naturaleza procesal que deben de concurrir previo al acto de privación materialmente definitiva de un derecho, entre los que cabe mencionar, los derechos de audiencia y defensa razonable (art. 11 de la Constitución); motivación y congruencia (art. 2 de la Constitución) (...)". Estableciendo además, que éste tendría las siguientes fases: notificación del inicio del procedimiento; plazo para responder a la imputación de hechos constitutivos de faltas; oportunidad de presentación de pruebas; y resolución administrativa (folio 78).

En dicha resolución se determinó que le correspondía a la señora R. de C., la carga procesal de intervenir, asumiendo las consecuencias de su inacción, de su incomparecencia a la audiencia de pruebas o a la presentación de pruebas. Se ordenó notificarle la resolución y se le concedió el plazo de tres días hábiles, para que se pronunciará sobre los hechos constitutivos de infracción que se le atribuían.

Además, se señaló hora, lugar y fecha para la recepción de pruebas, se decretó la medida cautelar de suspensión de la señora R. de C., fundamentada en primer lugar, en el posible incumplimiento de los deberes propios de los funcionarios consulares, lo cual se dedujo de la documentación agregada al expediente administrativo, que consistía en denuncias de anomalías y maltrato al personal en el Consulado, informes de auditoría y declaraciones juradas tomadas de funcionarios y empleados de la representación consular de El Salvador en la ciudad de Los Ángeles, estado de California, Estados Unidos de América; y, en segundo lugar, por la necesidad de garantizar la eficacia del procedimiento sancionador y la normalidad de las labores diarias, pues el hecho que la señora R. de C., continuara asistiendo a trabajar, podría entorpecer la práctica de algunas diligencias de investigación que fueran necesarias realizar.

· A folio 31 del expediente judicial, corre agregada certificación del acta de notificación de la resolución diligenciada a la señora R. de C., en la que se hace. constar que se le remitió toda la documentación relacionada con el procedimiento y se le convocó para que se presentara al interrogatorio de los testigos los días dos, tres y cuatro de septiembre del año dos mil nueve.

· El día siete de septiembre del año dos mil nueve, por medio de resolución número 608/2009, se delegó a la señora Cónsul de la ciudad de Santa Ana, estado de California, Estados Unidos de América, para que pudiera practicar todo tipo de diligencias vinculadas a ese procedimiento, tales como recibimiento de pruebas, toma de declaraciones, indagación y verificación de documentos, entre otros (folio 32).

· El día ocho de septiembre del año dos mil nueve, la señora R. de C., presentó solicitud de ampliación del plazo para la recepción de pruebas —que había sido señalado para las diez horas del día ocho de septiembre de dos mil nueve- por diez días, para presentar prueba de descargo y señaló medio técnico para recibir notificaciones. Mediante correo electrónico se le comunicó que se concedía la prórroga de diez días, señalando como nueva fecha, el veintidós de septiembre de ese mismo año, a las diez de la mañana (folio 35).

· Posteriormente, la Cónsul de El Salvador en la ciudad de Santa Ana, estado de California, Estados Unidos de América, hizo constar en acta de fecha veintidós de septiembre del año dos mil nueve, que habiendo transcurrido una hora y treinta minutos de la hora señalada para la realización de la diligencia programada, la señora R. de C. no se presentó a realizar su declaración o presentar las pruebas respectivas, por lo que se pidió la asistencia de dos testigos con la finalidad de dejar constancia de esa situación.

· Los días tres y cuatro de septiembre del año dos mil nueve, se tomó declaraciones de los testigos Sonia Xiomara P. M., Mario Alfonso A. M., William Benjamín J. M., Soudi William J. C., Irma Marínela M. G., Oscar Alberto B. Q.y Oscar Leonel P. S., por el licenciado Manuel Arturo Montecino Giralt, delegado del señor Ministro de Relaciones exteriores para la práctica de dicha diligencia, según consta en actas agregadas a la certificación del expediente administrativo, a la cual tampoco asistió la señora R. de C., pese a estar notificada de la diligencia (folio 36).

Fue con base a toda la documentación agregada, y habiendo concluido las etapas del proceso estipulado en la resolución inicial, que el Ministro de Relaciones Exteriores, emitió acto administrativo número 817/2009, de fecha veinte de noviembre del año dos mil nueve, mediante la cual resolvió: 1) Absolver a la Cónsul Evelyn Rosalía R. de C., de las sanciones contempladas en el artículo 311 de la Ley Orgánica del Servicio Consular, por las supuestas anomalías administrativas, uso del Consulado para beneficio propio, y abusos contra los usuarios, en virtud de no haber sido comprobados suficientemente en este procedimiento; y, 2) Remover a Evelyn Rosalía R. de C., quien se desempeñaba como Cónsul, en el Consulado General de El Salvador en la ciudad de Los Ángeles, California, por las faltas y excesos hacia los empleados y funcionarios en ese Consulado, comprobados en este procedimiento (folios 80 al 95) .

Dicha resolución, se le notificó a la demandante el día nueve de diciembre del año dos mil nueve, vía correo electrónico, del cual acusó de recibido el día diez de diciembre del año dos mil nueve (folio 96).

De lo anterior se constata, que efectivamente la Administración Pública, instruyó un procedimiento que garantizó los derechos de audiencia y defensa de la administrada, se le dio la oportunidad de presentar sus alegaciones y ofrecer prueba en contrario. Sin embargo, la demandante no compareció a ninguna de las diligencias programadas, ni hizo uso de la ampliación del plazo que le fue otorgada para la aportación de sus alegaciones. De igual forma, se corroboró que se le notificó conforme a derecho, las resoluciones a través de los medios técnicos señalados por ella, actuaciones que se encuentran debidamente probadas.

Consecuentemente este Tribunal determina que, el procedimiento utilizado para la remoción del cargo de Cónsul, de la señora Evelyn Rosalía R. de C., ha sido instruido conforme a derecho corresponde.”