TASAS MUNICIPALES
RESERVA DE LEY
“III. 1. A. Según el art. 131 ord. 5° Cn.
corresponde exclusivamente a la Asamblea Legislativa reformar y derogar
las leyes secundarias. Así, el precepto constitucional citado contempla una
competencia legislativageneral a favor del aludido ente.
Lo
anterior, a su vez, se fundamenta en la idea de distribución de competencias en
tres órganos fundamentales: el Legislativo, el Ejecutivo y el Judicial; de
manera que surge una zona de reserva de cada órgano, que
comprende un margen de competencias propias y exclusivas que no pueden ser
interferidas por otro; hay, así, una zona de reserva de ley –que
corresponde a la Asamblea Legislativa–; una zona de reserva de la
administración –o del Ejecutivo–; y una zona de reserva judicial (sentencia de
26-II-2002, Inc. 19-98).
De
entre los referidos órganos, al Órgano Legislativo se le concibe como el “órgano
de representación del pueblo” (art. 125 Cn.), “bajo el supuesto de que
todos los ciudadanos, mediante el ejercicio del sufragio, le delegan la
potestad principal de emitir la normatividad que habrá de vincular a la
generalidad” (Inc. 19-98, ya citada).”
B. Ahora bien, la existencia de
un área de reserva de ley significa que hay un conjunto de materias que, por mandato
constitucional, deben ser reguladas exclusivamente por la Asamblea Legislativa. Por tanto, no
implica que la Asamblea Legislativa sea el único órgano del Estado con
competencia para dictar normas, puesto que existen otros órganos y entes
públicos a los que la Constitución y el ordenamiento jurídico también reconocen
potestad normativa (sentencia de 26-VI-2009, Inc. 26-2008).
En
este contexto, la reserva de ley es una técnica de distribución de potestades
normativas a favor de la Asamblea Legislativa, en relación con ciertas esferas
de especial interés para los ciudadanos. Y es así como a partir del art. 131
ord. 5° Cn., la Asamblea Legislativa está llamada a regular
diferentes ámbitos jurídicos a través de leyes secundarias –es
decir, leyes en sentido estricto–, y es la única autoridad
habilitada constitucionalmente para reformar, derogar e interpretar ese tipo de
instrumentos normativos.”
RESERVA DE LEY EN
MATERIA TRIBUTARIA ES RELATIVA
C. De tal forma, en materia tributaria, la reserva de
ley tiene como finalidad, por un lado, garantizar el derecho de propiedad
frente a injerencias arbitrarias del poder público (dimensión individual); y
por otro lado, garantizar el principio de autoimposición, esto es, que los
ciudadanos no paguen más contribuciones que las que sus legítimos
representantes han consentido (dimensión colectiva).
Entonces,
el reparto de la carga tributaria dependerá del órgano estatal que, por los
principios que rigen su organización y funcionamiento, asegura de mejor manera
la conciliación de intereses contrapuestos en dicho reparto.
D. Acotado lo anterior, es preciso determinar qué
tipo de reserva legal –absoluta o relativa– rige para estos casos, es
decir, para los impuestos y para las tasas y contribuciones especiales de alcance
nacional.
a. La reserva de ley absoluta implica
que la ley formal regula por sí misma toda la materia, de tal suerte que esta
queda completamente exenta de la acción de los demás órganos estatales y entes
públicos con potestades normativas reconocidas por la Constitución y, en
consecuencia, de sus productos normativos –por ejemplo, reglamentos de
ejecución u ordenanzas municipales–.
b. En cambio, la reserva de ley relativa supone
que la ley formal no regula exhaustivamente la materia respectiva, sino que se
limita a lo esencial, y para el resto se remite a la normativa infralegal, a la
que ordena o habilita para colaborar en la regulación.
En
términos generales, esta Sala ha aceptado la constitucionalidad de la
colaboración de las fuentes infralegales en las tareas reguladoras de detalle o
de ejecución de la ley, pero subordinadas y como mero complemento de esta. Es
decir, la ley debe fijar el marco de los derechos y obligaciones de las
personas; por tanto, la remisión a las demás fuentes normativas debe servir
únicamente para conocer el modo en que pueden ejercitarse los derechos y
cumplirse las obligaciones.
D. En efecto, puede sostenerse que la reserva de ley
en materia tributaria es relativa, pues encomienda a la Asamblea Legislativa el establecimiento
del tributo, es decir, su creación ex novo y la
determinación de sus elementos esenciales o configuradores, pero otros órganos
estatales y entes públicos con potestades normativas reconocidas por la
Constitución pueden colaborar en las tareas reguladoras de detalle o de
ejecución.”
ELEMENTOS
ESENCIALES O CONFIGURADORES DEL TRIBUTO
a. Por elementos esenciales o configuradores
del tributo se entienden: los elementos subjetivo, material y
cuantitativo de su hecho imponible, y los plazos de caducidad o de
prescripción. También la reserva de ley abarca las exenciones. Ello se
justifica, primero, por la finalidad de garantizar el principio democrático en
el reparto de la carga tributaria; y segundo, porque al establecerse una
exención, al mismo tiempo se define el hecho imponible, específicamente, en
cuanto al alcance que la prestación tributaria tiene en determinados supuestos.
b.
Así, lo que está constitucionalmente vedado es la “habilitación en blanco” –sin
límite ni criterio alguno– por parte de la ley formal a otras fuentes de
derecho, para la regulación de los elementos esenciales del tributo, así como
el establecimiento ex novo de dichos elementos a través de
fuentes diferentes a la ley formal.”
CLASIFICACIÓN DE
LOS TRIBUTOS
“2. Ahora bien, es preciso aclarar que la intensidad de
la intervención legislativa en materia de tributos y la forma de entender la
reserva de ley, se ven condicionadas por el tipo de tributo del que se
trate.
A. a. Acerca de los diferentes tipos de tributos, la
jurisprudencia de esta Sala ha sostenido –verbigracia, en sentencia de
15-II-2012, Inc. 66-2005– que el impuesto es el tributo
cuyo hecho imponible es definido sin referencia alguna a servicios o
actividades de la Administración. Por ende, el impuesto es el tributo por
antonomasia: se paga porque se ha realizado un hecho indicativo de capacidad
económica, sin que la obligación tributaria se conecte causalmente con
actividad administrativa alguna.
b. La tasa, por su parte, es el tributo
cuyo hecho imponible consiste en la prestación de un servicio o la realización
de una actividad por parte del Estado, que afecta o beneficia de modo
particular al sujeto pasivo. Desde tal perspectiva, las tasas muestran las siguientes
características: (i) su hecho imponible lo conforma un servicio o actividad que
realiza el Estado y que está vinculado con el sujeto obligado al pago; (ii) se
trata de un servicio o actividad divisible, lo que posibilita su
particularización; y (iii) la actividad o servicio es inherente a la soberanía
estatal, es decir que nadie más que el Estado está facultado para realizarla
(sentencia de 9-VII-2010, Inc. 35-2009) .
c. Finalmente, la contribución especial es
el tributo cuyo hecho imponible consiste en la obtención de un beneficio por
parte de los sujetos pasivos, como consecuencia de la realización de
obras o actividades especiales del Estado, encaminadas a la satisfacción de
intereses generales. Respecto de este tributo resulta irrelevante que el
sujeto pasivo obtenga o no, en el caso concreto, el beneficio previsto, pues basta
que la obra o actividad pública de que se trate sea idónea para producir dicho
beneficio –sentencia de 9-VII-2010, Inc. 35- 2009–.”
RESERVA DE LEY TRIBUTARIA NO
OPERA EN LAS TASAS Y CONTRIBUCIONES ESPECIALES MUNICIPALES
“B. Dicho lo anterior, debe indicarse que en el
ordenamiento jurídico salvadoreño la reserva de ley tributaria tiene
reconocimiento expreso en el art. 131 ord. 6º Cn, pero ese precepto se integra
sistemáticamente con el art. 204 ord. 1° Cn., que habilita a los municipios a
establecer tasas y contribuciones especiales. Por tanto, la reserva
de ley solo afecta a los impuestos nacionales o locales y a las tasas y
contribuciones especiales de alcance nacional.
En
efecto, como ya se apuntó, la intensidad de la intervención normativa de la
Asamblea Legislativa y, por consiguiente, la manera en que opere la reserva
legal dependerá del tipo de tributo del cual se trate. Así, el legislador
deberá regular al máximo los impuestos -nacionales y locales– y las tasas y
contribuciones especiales a nivel nacional, mas no las tasas y contribuciones
especiales municipales.”
AUTONOMÍA
MUNICIPAL EN LA CREACIÓN, MODIFICACIÓN Y SUPRESIÓN DE TASAS Y CONTRIBUCIONES
ESPECIALES MUNICIPALES
“3.
A. En ese orden, si
bien la Asamblea Legislativa cuenta con una habilitación constitucional general
para regular cualquier ámbito jurídico, y es el ente con capacidad de
producción normativa por antonomasia, su actuación no puede desconocer el área
de reserva de los demás órganos constitucionales, ni soslayar las potestades
normativas otorgadas constitucionalmente a otros entes.
Por tanto, la intervención de la Asamblea
Legislativa en materia de tasas municipales se sujeta a lo preceptuado en el
art. 204 ord. 1° Cn., el cual establece la autonomía municipal en la creación,
modificación y supresión de dichos tributos, e indica que dicha
autonomía deberá respetar los límites que unaley general establezca.
De
tal manera, se colige que en lo concerniente a las tasas municipales, la
Asamblea Legislativa, en principio, debe limitarse a emitir una ley de
carácter general, es decir, aplicable al conjunto de municipios de la
República, en la que instituya los parámetros esenciales para el ejercicio
uniforme de dicha autonomía por parte de todos los municipios, a través de los
cuales coordine el real ejercicio de las competencias tributarias autónomas de
las municipalidades con la competencia tributaria de la Asamblea Legislativa;
ambas otorgadas por la Constitución.
Entonces,
la autonomía municipal en materia tributaria constituye un límite a la
intervención regulatoria de la Asamblea Legislativa.”
MUNICIPIOS COMO
FORMA DE DESCENTRALIZACIÓN DEL ESTADO
“B. Para comprender mejor la limitación precitada, es
preciso referir lo acotado por esta Sala respecto de la autonomía municipal
–verbigracia, en sentencia de 23-X-2007, Inc. 35- 2002–.
a. Así, este tribunal ha indicado que los municipios son
distribuciones territoriales donde se organiza institucionalmente el ejercicio
de las potestades de la Administración pública.
De
igual modo, esta Sala ha afirmado que, dentro del esquema de organización
del Estado, el municipio es un fenómeno que surge por el reconocimiento
atributivo de caracteres jurídicos a determinados elementos sociales,
territoriales y políticos, que se instaura para ejercer el gobierno
representativo de la localidad; es decir, como una forma en que el Estado
descentraliza la administración y los servicios públicos correspondientes a un
ámbito territorial específico, con el propósito de lograr una gestión más
eficaz.”
JUSTIFICACIÓN DE
LA INTERVENCIÓN DE LA ASAMBLEA LEGISLATIVA ATENDIENDO AL PRINCIPIO DE
SUBSIDIARIDAD
“b. En efecto, el artículo 203 Cn. contempla la
autonomía municipal, con la cual se persigue “garantizarla capacidad
efectiva de las entidades locales de ordenar y gestionar una parte importante
de los asuntos públicos, en beneficio de sus habitantes; se habla, pues, de
una capacidad efectiva de autogobierno local, que el legislador no debe
ignorar y que, además, obliga a que las normas legales que reconozcan o
supriman competencias locales sean enjuiciadas en sede constitucional” (Inc.
35-2002) .
c.
Y es que la autonomía municipal –como se ha sostenido en la sentencia
precitada– incorpora un ámbito propio de intereses, determinados
por la legislación secundaria con base en la misma Constitución –art. 204 Cn.–.
En ese sentido, el espacio constitucionalmente
reservado de la autonomía local no está vacío de contenido, de manera que
resulte totalmente disponible para el legislador; pues no es solo una
autonomía “en el marco de la ley” sino también, y de manera predominante, en un
marco constitucionalmente garantizado, el cual reconoce la autogestión
tributaria en materia de tasas municipales.
A partir de lo anterior –se apuntó en la sentencia
en referencia–, la intervención de los demás entes estatales –como la Asamblea
Legislativa– se justifica si observa, entre otros, el principio de
subsidiariedad respecto de los asuntos puramente locales.”
INTERVENCIÓN
DE LA ASAMBLEA LEGISLATIVA CONDICIONADA A LOS RESULTADOS DE LA ACCIÓN
EMPRENDIDA POR EL ENTE LOCAL
“d.
En ese orden, de acuerdo con el principio de subsidiariedad –según se anotó en
la aludida Inc. 35-2002–, la acción normativa de un escalón superior
debe restringirse a un tipo de norma menos incisiva y detallada, dejando margen
de actuación y alternativas al escalón inferior.
Asimismo,
como criterio hermenéutico, el principio en mención presenta una doble
vertiente: una negativa o de prohibición, que impide la innecesaria
intervención del ente superior y el consiguiente centralismo, y otra de
carácter positivo o de habilitación, por la que el ente estatal debe intervenir para
auxiliar a los entesinferiores cuando estos no puedan alcanzar por sí
mismos los fines del Estado.
De este modo, la intervención del ente central está condicionada
a que el ente local no pueda alcanzar los objetivos de la acción emprendida de
manera suficiente, y que puedan lograrse mejor en el nivel superior por las
dimensiones o los efectos de dicha acción. Supone así una evaluación de
necesidad y eficacia de la actuación del nivel superior.
Finamente,
es de señalar que en el antecedente jurisprudencial reseñado se sostuvo que las
principales consecuencias que el principio de subsidiariedad postula para la
autonomía municipal se encaminan al establecimiento de normas mínimas que preserven
la libertad de los municipios para fijar normas adicionales más estrictas; y,
la adopción de formas regulatorias con el menor grado de detalle posible.”
ASAMBLEA
LEGISLATIVA PUEDE EMITIR SUPLETORIAMENTE NORMATIVAS QUE REGULEN TASAS EN LOS
MUNICIPIOS
“C. Por tanto, con base en los postulados anteriores,
la Asamblea Legislativa debe regular el esquema general de las tasas
municipales, pero de forma que no impida a las municipalidades el
establecimiento de tales tributos por sí mismas, pues si así fuera, se esquilmaría
la potestad tributaria municipal concernida.
Entonces,
de conformidad con el principio de subsidiaridad, la Asamblea Legislativa no ha
de regular en detalle lo relacionado con las tasas de un municipio específico,
ya que eso provocaría la anulación de la autonomía municipal en la materia
relacionada. Pero en virtud de dicho principio, dicho ente sí podría
emitir, supletoriamente, una normativa que desarrolle detallada y
específicamente tasas de algún municipio concreto, cuando la comuna respectiva
no lo haya hecho por sí misma.”
POTESTAD
TRIBUTARIA DE LOS MUNICIPIOS DERIVA DE LA LEY
“1. En ese sentido, es oportuno señalar que en el
acápite anterior ya se refirieron las características y diferencias entre los
distintos tipos de tributos, así como la potestad normativa que respecto de
cada uno tiene la Asamblea Legislativa. Dicho contexto debe tenerse
presente, pues la potestad tributaria de los municipios es inversa a la de la
Asamblea Legislativa; ya que ambas atribuciones han de complementarse mutuamente.
Así,
en materia de impuestos municipales, las comunas tienen una potestad normativa
sumamente restringida, pues –como se ya apuntó– en tal área opera la reserva de
ley relativa. De manera que, si bien se admite la intervención normativa
municipal, esta supone una potestad derivada de la ley respectiva. Por tanto,
existirá habilitación normativa para el municipio solo si la ley
correspondiente efectúa una remisión o habilitación expresa o inequívoca,
concreta y específica –en relación con aspectos o cuestiones singulares y
plenamente identificables–, así como delimitada –hecha de modo que precise los
términos materiales de la cuestión que se remite, de tal forma que su ámbito de
actuación quede indubitablemente circunscrito–.
Cumplidos
tales requisitos, la norma municipal habilitada o remitida debe respetar los
límites establecidos o el quantum admitido por la ley. Si
estos límites no se respetan, se produce una “deslegalización de la materia
reservada”, lo cual resultaría inadmisible porque una regulación independiente
y no claramente subordinada a la ley en materia de impuestos municipales,
supondría una degradación de la reserva formulada expresa o tácitamente por la
Constitución (sentencia de 26-II-2002, Inc. 19-98).”
MUNICIPIOS TIENEN
LA POTESTAD DE REGULAR LA CONFIGURACIÓN DE LAS TASAS MUNICIPALES
“2. En lo que respecta específicamente a las tasas y
contribuciones especiales municipales –como se expuso en el considerando que
antecede– la situación es diferente, ya que en el esquema constitucional
salvadoreño se establece una amplia potestad tributaria para los municipios;
pues, se trata de una potestad normativa que no se origina en una ley, sino en
la Constitución.
Así,
los municipios son los designados constitucionalmente para emitir la regulación
que configure las tasas municipales concretas; es decir, es a estos a quienes
les corresponde establecer los elementos esenciales de los citados tributos
–hecho generador, quantum, base imponible, sujetos pasivos, etc.– y no solo
efectuar una regulación de tipo puramente reglamentaria –como ocurre con los
impuestos municipales–. Todo ello, a la luz del principio de autonomía
municipal.”
AUTONOMÍA
MUNICIPAL LÍMITADA POR LA CONSTITUCIÓN Y LA LEY
“3. Ahora bien, debe tenerse en cuenta además, que,
como ya lo ha determinado esta Sala –Inc. 35-2002, precitada–, la autonomía
municipal no implica soberanía, sino que el ámbito de
configuración normativa de los entes locales tiene límites establecidos por
la Constitución y por la ley. Así lo determina el art. 204 ord. 1 ° Cn. al
aludir expresamente a la limitación proveniente de una ley general.
En
ese sentido, la autonomía tributaria municipal reconocida respecto de las tasas
locales se incardina en el esquema establecido por el legislador; debiendo, por
tanto, ejercerse de acuerdo con lo que preceptúe la respectiva ley general.”
CRITERIOS DE
COMPETENCIA QUE SEÑALAN EL ÁMBITO MATERIAL SOBRE EL QUE SE EJERCE UNA
ATRIBUCIÓN NORMATIVA
“1 .En sentencia de 21-VI-2002, Inc. 3-99, esta Sala
determinó que el criterio de competencia se verifica a partir
de disposiciones constitucionales que señalan el ámbito material sobre el que
puede ejercerse una atribución normativa y que, en consecuencia, condicionan la
validez de los actos normativos y –derivadamente– la de las disposiciones o normas
creadas por ellos.
Se
añadió en la reseñada sentencia que existen tres clases de disposiciones de
tipo competencial : las que realizan una distribución material de
competencia entre distintas fuentes fijando los límites materiales de cada una
de ellas; las que sustraen una determinada materia a la competencia
normativa de una fuente, pero sin señalar cuál es la fuente competente; y las
que establecen que ciertas materias solo pueden ser reguladas por una
determinada fuente, de forma que ninguna otra fuente puede disciplinarlas.
Por
tanto –se anotó en la sentencia precitada–, el criterio en referencia “supone
siempre la existencia de una norma superior que circunscribe o limita la
competencia material de una o más fuentes, de manera que el vicio de competencia
se produce por la infracción de esa norma superior; es decir que la infracción
de la competencia se sustancia en una contradicción entre el contenido de la
norma superior que limita la competencia y el acto normativo que infringe esa
limitación”.
CRITERIO DE
JERARQUÍA
“2. Por lo que respecta al criterio de jerarquía,
este tribunal ha indicado –Inc. 3-99, ya apuntada– que las relaciones entre las
fuentes se disciplinan en función de su fuerza jurídica, estableciendo una ordenación
de las disposiciones creadas por las mismas fuentes.
Así,
el aludido criterio se basa en que el ordenamiento asigna a cada forma
normativa una fuerza jurídica determinada, la cual puede ser de dos tipos:
fuerza activa, que es la capacidad de las disposiciones para intervenir en el
ordenamiento creando derecho o modificando el ya existente; y fuerza pasiva,
que es la capacidad de las disposiciones o normas producidas por dichos actos
para resistir las modificaciones provenientes de las de fuerza jurídica
inferior. Es decir que ninguna disposición o norma puede ser modificada por una
fuente de fuerza inferior.
En
consecuencia –se señaló–, las disposiciones jurídicas se clasifican, según este
criterio, en función de su mayor o menor fuerza, prevaleciendo en caso de
conflicto las que tengan una fuerza mayor. Entonces, dos disposiciones del
mismo grado jerárquico gozan de igual fuerza jurídica, mientras que dos de
distinto grado jerárquico poseen distinta fuerza jurídica: entre más alto
grado, más alta será la fuerza normativa activa y pasiva.”
COMPETENCIA DE LA
ASAMBLEA LEGISLATIVA PARA ESTABLECER LOS LÍMITES GENERALES MEDIANTE UNA LEY Y
MUNICIPALIDADES EN CUANTO A LA CONFIGURACIÓN CONCRETA DE DICHAS TASAS
“3. A. Ahora bien, al aplicar los postulados anteriores a
la potestad normativa en materia de tasas municipales, se advierte que, en
primer lugar, el art. 204 ord. 1 ° Cn. establece que la autonomía municipal
comprende la creación, modificación y supresión de tasas; así, el precepto
constitucional instituye una competencia normativa a favor de los municipios en
cuanto a la configuración de tasas. Pero además, el citado precepto
constitucional determina que esa potestad tributaria municipal estará limitada
por lo establecido en unaley general; de tal manera, el mismo precepto
atribuye al legislador la competencia de instaurar los límites generales de la
atribución municipal.
En ese sentido, el art. 204 ord. 1° Cn. realiza una
distribución material de competencia entre distintas fuentes (potestad
tributaria en materia de tasas para una ley general y para una ordenanza) y
fija los límites
materiales de cada una de ellas. De tal forma, a través de la
ordenanza se podrá crear, modificar o suprimir los tributos, esto es, practicar
la regulación particular y específica; pero el esquema dentro del cual se
ejercerá dicha atribución normativa deberá ser establecido en una ley general.
Entonces,
en lo que atañe a las tasas municipales, tienen competencia tanto la Asamblea
Legislativa, para establecer los límites generales mediante una ley, como las
municipalidades en cuanto a la configuración concreta de dichas tasas. Por
tanto, se trata de una competencia complementaria.”
COMPLEMENTARIEDAD
Y SUBORDINACIÓN COMO LÍMITES PARA EL EJERCICIO DE LA POTESTAD MUNICIPAL
“B. En ese orden, entre la ley general que establece
los límites dentro de los cuales ha de ejercerse la potestad municipal en
referencia y las ordenanzas en la que se materialice dicha competencia, existe
una relación de complementariedad y subordinación, puesto que la ley general no
puede ocuparse de la configuración de los tributos, pues ello le compete a la
comuna, sino que ha de limitarse a determinar el esquema básico correspondiente –complementariedad–;
pero las ordenanzas que establezcan las tasas locales tampoco pueden soslayar o
contrariar dicho esquema –subordinación–, sino que han de ceñirse a él .”
REGULACIÓN
MUNICIPAL DESPLAZA EN RAZÓN DE COMPETENCIA A LA REGULACIÓN LEGAL CUANDO ÉSTA
ACTÚA SUBSIDIARIAMENTE
“Ahora
bien, como se señaló en el acápite IV de esta sentencia, en virtud del
principio de subsidiariedad, si una comuna no ha emitido la normativa municipal
en la que configure las tasas locales, es posible que el legislador emita tal
normativa, es decir, que configure tasas municipales específicas. Pero tal
supuesto no implica la eliminación o mengua de la potestad tributaria
municipal, puesto que la intervención de la Asamblea Legislativa es
estrictamente subsidiaria, y la competencia normativa municipal ha sido
determinada por una norma de igual rango que la que habilita a la Asamblea
Legislativa para dictar leyes secundarias.
En
ese orden, se insiste, la producción legislativa en materia de tasas
municipales concretas tiene lugar únicamente en ausencia de la regulación
municipal. Es decir, solo cuando la comuna no haya emitido la ordenanza
respectiva es permitido que lo haga la Asamblea Legislativa.
Así, la normativa específica a través de la cual la
Asamblea Legislativa configura tasas en un municipio concreto –que solo tiene
lugar en ausencia de una ordenanza que desarrolle la materia– posee un status
distinto del de la ley general a la que alude el art. 204 ord. 1º Cn. En este
supuesto –legislación concreta que desarrolla tasas de un municipio específico–
no concurren la complementariedad y subordinación mencionada entre la ordenanza
y la ley.
Para
explicar lo anterior hay que distinguir la ley que da lineamientos generales a
todos los municipios para que estos ejerzan su potestad tributaria, respecto de
la cual hay complementariedad y subordinación con las respectivas ordenanzas, y
aquellas leyes que regulan de manera excepcional y particular el ámbito de las
tasas –las cuales están llamadas a regularse por parte de los municipios–.
Así,
cuando a través de una ley se establecen tasas y contribuciones especiales a
nivel local, la ley funge de manera distinta, pues, pese a haber sido emitida
por la Asamblea Legislativa, está supliendo temporalmente a una ordenanza en
virtud del principio de subsidiaridad, por lo que, a partir de los criterios de
competencia y jerarquía, se ubica en el mismo plano normativo que aquella.
Entonces,
al ubicarse en el mismo plano horizontal con la ordenanza, cuando esta se dicta
y regula los ámbitos para ella designados por la Constitución, existe
un desplazamiento competencial de la ley, pues el llamado a regular estos
tópicos –se insiste–, de conformidad con la Constitución, es el concejo
municipal, y no la Asamblea Legislativa, quien únicamente debe establecer lineamientos
generales; los cuales, a su vez, deben permitir el ejercicio de la
autonomía tributaria de los municipios. Y es que, si en estos ámbitos se
habilitara al legislador para regular en detalle la cuestión, se esquilmaría la
autonomía municipal.
Por
otra parte, en este supuesto, aunque formalmente se trate de una ley, pues ha
sido emitida por la Asamblea Legislativa, materialmente posee la misma fuerza
–activa y pasiva– de una ordenanza, pues su contenido se corresponde con el de
este tipo de instrumentos normativos, en tanto que regula elementos que le
competen a los concejos municipales y tiene efectos delimitados
territorialmente a la municipalidad respectiva.
Y
es que, como se indicó en la sentencia de 14-XII-2012, Inc. 103-2007, “la
naturaleza reglamentaria material de un instrumento jurídico se establecerá con
base en sus características esenciales de normatividad, generalidad,
abstracción, perdurabilidad y subordinación legal, sin atender al sujeto que
las haya emitido, y mucho menos, al apelativo del instrumento que las
contiene”. Aserto que es plenamente aplicable a las ordenanzas, por lo que tal
naturaleza se definirá a partir de las características materiales del
instrumento normativo del que se trate, y no del sujeto que le haya dictado y
tampoco de su denominación.”
ASAMBLEA
LEGISLATIVA INTERVIENE COMPLEMENTARIAMENTE EN LA REGULACIÓN CONTENIDA EN EL
ARTÍCULO 51 DE LA ORDENANZA REGULADORA DE TASAS POR SERVICIOS MUNICIPALES DE
SOYAPANGO POR TANTO NO ES INCONSTITUCIONAL
“VI. Efectuadas las consideraciones
precedentes y con base en ellas corresponde establecer si concurre la violación
constitucional atribuida al art. 51 de la Ordenanza Reguladora de Tasas por
Servicios Municipales de Soyapango.
Para
ello, esta Sala retomará los argumentos de los intervinientes en el presente
proceso constitucional, según el orden en que se apuntaron en el considerando I
de esta sentencia.
1.
A. El peticionario,
en lo medular sostuvo que la disposición impugnada quebrantaba el art. 131 ord.
5º Cn., en el sentido de que la reforma y derogación de las leyes
secundarias corresponde únicamente a la Asamblea Legislativa; sin embargo, el
precepto normativo objetado contempla la derogatoria de tasas municipales
establecidas en un decreto legislativo, es decir, en una ley.
Respecto
de tal argumento, se advierte que el pretensor estima que se ha vulnerado una
disposición competencial, en tanto que una autoridad distinta de la Asamblea
Legislativa se ha arrogado una competencia exclusiva de aquella –derogar las
leyes–.
Ahora
bien, como se indicó en el acápite III de esta sentencia, el citado precepto
constitucional efectivamente establece una competencia legislativa general a
favor del aludido ente, que se vincula con el principio de reserva de ley, que
en materia tributaria –art. 131 ord. 5º Cn.– garantiza el derecho de
propiedad frente a injerencias arbitrarias del poder público y el principio de
autoimposición. Ello, a fin de que los ciudadanos no paguen más contribuciones
que las que sus legítimos representantes han consentido; por lo que el reparto
de la carga tributaria dependerá de la Asamblea Legislativa, como órgano
estatal que, por los principios que rigen su organización y funcionamiento,
asegura de mejor manera la conciliación de intereses contrapuestos en dicho
reparto .
No
obstante lo anterior, también se apuntó en el citado considerando (III), que la
intensidad de la intervención legislativa en materia de tributos y la forma de
entender la reserva de ley se ve condicionada por el tipo de tributo
del que se trate; ya que en el ordenamiento jurídico salvadoreño la
reserva de ley tributaria tiene reconocimiento expreso en el art. 131 ord. 6º
Cn., pero ese precepto se integra sistemáticamente con el art. 204 ord. 1 °
Cn., que habilita a los municipios a establecer tasas y contribuciones
especiales. Por tanto,la reserva de ley solo afecta a los impuestos
nacionales o locales y a las tasas y contribuciones especiales de alcance
nacional.
Así, el legislador deberá regular los impuestos
–nacionales y locales– y las tasas y contribuciones especiales a nivel nacional,
mas no las tasas y contribuciones especiales municipales.
Y es que, aunque la Asamblea Legislativa es el ente
con capacidad de producción normativa por antonomasia, su actuación no puede
desconocer el área de reserva de los demás órganos constitucionales, ni
soslayar las potestades normativas otorgadas constitucionalmente a otros entes.
Por tanto, ya se indicó que la intervención de la
Asamblea Legislativa en materia de tasas municipales se sujeta a lo preceptuado
en el art. 204 ord. 1° Cn., el cual establece la autonomía municipal en la
creación, modificación y supresión de dichos tributos, e indica que dicha
autonomía deberá respetar los límites que unaley general establezca.
De tal forma, junto a la competencia normativa
general del art. 131 ord. 5° Cn. otorgada a la Asamblea Legislativa, se ubica
la competencia normativa municipal en materia de tasas, establecida en el art.
204 ord. 1° Cn., que contempla la autonomía municipal respecto de la creación,
modificación y supresión de tasas; así, el precepto constitucional en comento
instituye una competencia normativa a favor de los municipios en cuanto a la
configuración de tasas. Pero además, el citado precepto constitucional
determina que esa potestad tributaria municipal estará limitada por lo
establecido en una ley general; de tal manera, el mismo precepto atribuye al
legislador la competencia de instaurar los límites generales de la atribución
municipal.
En ese sentido, ya se estableció (considerando V)
que el art. 204 ord. 1° Cn. realiza una distribución material de competencia
entre distintas fuentes (ley general y ordenanza) y fija los límites
materiales de cada una de ellas.
Entonces, en lo que atañe a las tasas municipales,
tienen competencia tanto la Asamblea Legislativa, para establecer los límites
generales mediante una ley, como las municipalidades, en cuanto a la
configuración concreta de dichas tasas.
Por tanto, se trata de una competencia
complementaria que no fue tomada en consideración por el solicitante.”
ARGUMENTOS
CONTRADICTORIOS NO SON IDÓNEOS PARA SUSTENTAR LA INCONSTITUCIONALIDAD DE LA
DISPOSICIÓN IMPUGNADA
“B. Por su parte, la autoridad
emisora de la disposición impugnada alegó que la ordenanza en referencia se
emitió con base en el principio de autonomía municipal y dentro del contexto
normativo establecido por Constitución y la LGTM, por lo que con la emisión de
la ordenanza en mención se derogó tácitamente la Tarifa
General de Arbitrios y el Decreto n° 519, precitado. Sin embargo, el Concejo
Municipal de Soyapango también admitió que un decreto legislativo solo puede
ser derogado o reformado por el mismo órgano que lo emitió.
En ese sentido, no resulta clara la posición del
citado concejo respecto de la derogatoria expresaconsignada en el
objeto de control, pues, a la vez que sostiene que la ordenanza concernida fue
dictada válidamente, sostiene que ha operado una derogación tácita, y, a la
vez, señala que un decreto legislativo solo puede derogarse mediante otro
decreto de igual naturaleza. Dichos argumentos resultan contradictorios, por lo
que, así planteados, no son idóneos para sustentar la constitucionalidad del
precepto municipal impugnado.”
VERIFICACIÓN
DE UNA MALA TÉCNICA LEGISLATIVA QUE INCORPORA TÉRMINOS INNECESARIOS EN UN
CUERPO NORMATIVO NO SUPONE UNA INCONSTITUCIONALIDAD PUESTO QUE NO REVELA UNA
CONFRONTACIÓN PRECEPTIVA CON LA CONSTITUCIÓN
“C. a. Por último, el Fiscal
General de la República se refirió a la estructura escalonada del ordenamiento
jurídico y a la jerarquía de las diferentes normas, dependiendo de su mayor o
menor fuerza, lo cual impedía que normas de rango inferior modificasen a las
superiores.
Asimismo,
aseveró que aun si se interpreta que la derogación prevista en el objeto de
control es respecto a un territorio específico –el municipio–, queda vigente la
ley para el resto del territorio general, además, por la posición jerárquica de
la ley, superior a las ordenanzas, estas no pueden modificar ni derogar lo
establecido en una ley.
En
cuanto a este alegato, es de advertir que el Fiscal General de la República ha
desconocido el hecho de que las disposiciones que pretende derogar el precepto
municipal impugnado pertenecen a una ley aplicable únicamente a nivel local,
por lo que, en ningún caso puede trascender del propio municipio.
En
lo que respecta a la jerarquía de este tipo de instrumentos normativos, ya se
indicó (apartado V) en esta sentencia que debe distinguirse la ley que da
lineamientos generales a todos los municipios para que estos ejerzan su
potestad tributaria, respecto de la cual hay complementariedad y
subordinación con las respectivas ordenanzas, y aquellas leyes que
disciplinan de manera particular el ámbito de las tasas –las
cuales están llamadas a regularse por parte de los municipios–.
Se indicó ya que cuando a través de una ley se
establecen tasas y contribuciones especiales a nivel local,la ley funge de
manera distinta que el resto de leyes, pues, pese a haber sido emitida por
la Asamblea Legislativa, está supliendo temporalmente a una ordenanza en virtud del principio de
subsidiaridad, por lo que, a
partir de los criterios de competencia y jerarquía, se ubica en el mismo plano
normativo que aquella, pues materialmente constituye una ordenanza, sin
importar el sujeto que la emitió y el nombre que ostente.
En
ese sentido, debe rechazarse la argumentación configurada por la citada
autoridad respecto de la superior jerarquía de la ley que contiene las tasas
que pretende derogar el art. 51 de la Ordenanza Reguladora de Tasas por
Servicios Municipales de Soyapango.
b. Asimismo, el Fiscal General de la República expuso
que el art. 131 ord. 5º Cn. establece como facultad exclusiva del
Órgano Legislativo derogar las leyes secundarias. Alegato este al cual le son
aplicables las consideraciones formuladas en el acápite A de
este apartado.
c. Por último, la aludida
autoridad se refirió a lo preceptuado en el art. 159 de la LGTM, que admite que
en virtud de una ordenanza se deroguen tácitamente las tarifas de arbitrios
municipales, “en el sentido de que al ser emitida la ordenanza aludida en dicha
disposición, las Tarifas de árbitros municipales dejarían de aplicarse, dándole
cabida a la nueva normativa emanada del Concejo Municipal”. Circunstancia que,
a juicio del Fiscal no transgrede el principio de jerarquía normativa, ya que
es una disposición legal la que determina la posible derogación tácita de
disposiciones de la ley concernida; de manera que lo inconstitucional es la
derogación expresa, pues con ello se viola el principio de jerarquía y se
incorpora una derogatoria innecesaria.
Respecto
de tal argumento, es de indicar que la verificación de una mala técnica
legislativa, que incorpora términos innecesarios en un cuerpo normativo, no
supone una inconstitucionalidad, puesto que no revela una confrontación
preceptiva con la Constitución.”
PRECEPTO MUNICIPAL
IMPUGNADO PUEDE ESTABLECER EXPRESAMENTE QUE DEJA SIN EFECTOS LOS PRECEPTOS
LEGALES REFERIDOS A TASAS MUNICIPALES PREVISTOS EN UN DECRETO LEGISLATIVO
“2. Ahora bien, para dirimir conclusivamente si la
derogatoria expresa prevista en el art. 51 de la Ordenanza Reguladora de Tasas
por Servicios Municipales de Soyapango vulnera o no lo establecido en el art.
131 ord. 5º Cn., basta retomar las consideraciones formuladas en el
considerando V de esta sentencia, donde se consignó que la Asamblea Legislativa
debe regular el esquema general de las tasas municipales, pero de forma que no
impida a las municipalidades el establecimiento de tales tributos por sí
mismas, pues si así fuera, se esquilmaría la potestad tributaria municipal
concernida.
Asimismo,
de conformidad con el principio de subsidiaridad, la Asamblea Legislativa no
debe regular en detalle lo relacionado con las tasas de un municipio
específico, pero sí podría emitir una normativa transitoria que desarrolle
detallada y específica tasas de algún municipio concreto, cuando la comuna
respectiva no lo haya hecho por sí misma.
En
ese sentido, esa normativa particular se ubica en el mismo plano horizontal con
la ordenanza, por lo cual, cuando esta se dicta y regula los ámbitos para ella
designados por la Constitución, existe un desplazamiento competencial
de la ley, pues esta ya no tendrá aplicabilidad. Ello, en tanto que el
designado constitucionalmente para regular estos tópicos es el concejo
municipal, y no la Asamblea Legislativa, quien únicamente debe establecer lineamientos
generales, los cuales, a su vez, deben permitir el ejercicio de la
autonomía tributaria de los municipios.
Y es que –se insiste–, si en materia de tasas
municipales se habilitara al legislador para regular en detalle la cuestión, se
incidiría en la autonomía municipal.
En
conclusión, en el caso concreto, por las razones expuestas a lo largo de esta
sentencia, el precepto municipal impugnado sí podía establecer expresamente que
dejaba sin efectos los preceptos legales referidos a tasas municipales
previstos en un decreto legislativo –aunque el término “deróganse” sea
inapropiado técnicamente–, sin que ello vulnere lo establecido en el art. 131
ord. 5 ° Cn., en tanto que la labor normativa del municipio se fundamenta en una
competencia directamente atribuida por la Constitución (art. 204 ord. 1°), que
no controvierte la competencia legislativa general encomendada a la Asamblea
Legislativa en el art. 131 ord. 5 ° Cn.; debiendo por tanto desestimarse la
inconstitucionalidad planteada.
Sin embargo, consignar en la ordenanza que se
derogaba la ley resultaba innecesario e inapropiado formalmente, pero ello
materialmente no supone un contraste normativo con el art. 131 ord. 5º Cn., puesto
que la municipalidad concernida está habilitada para establecer tasas
municipales, cuyo establecimiento deja sin efectos normativos las tasas locales
específicas configuradas por la Asamblea Legislativa.
De
manera que la inclusión de la cláusula derogatoria, si bien puede revelar una
inapropiada técnica legislativa, normativamente no provoca una
inconstitucionalidad.”
POSIBILIDAD DE
DESPLAZAR A LA LEY GENERAL DE TASAS MUNICIPALES POR MEDIO DE UNA ORDENANZA
ÚNICAMENTE CUANDO SE TRATE DE UNA LEY DE TASAS MUNICIPALES QUE TENGA UNA
LIMITADA VALIDEZ TERRITORIAL Y CONFIGURE TASAS O CONTRIBUCIONES ESPECIALES A
NIVEL LOCAL
“3. Establecido lo anterior, es oportuno aclarar que
lo arriba apuntado no debe interpretarse como el reconocimiento de una
habilitación constitucional para que a través de una ordenanza se deje sin
efecto normativo algún precepto de la ley general a la que alude el art. 204
ord. 1° Cn. —para el caso, LGTM—, o de cualquier otra ley, sino que la
posibilidad de desplazar a la ley verificada en el presente proceso únicamente
puede ocurrir cuando se verifiquen las circunstancias concurrentes en este caso
concreto; es decir, que se trate de una ley de tasa municipales que, no
obstante la dicte la Asamblea Legislativa, tenga una limitada validez
territorial, circunscrita únicamente al municipio específico, y que, además,
configure tasas o contribuciones especiales a nivel local.”