DIRECCIÓN GENERAL DE TRANSPORTE TERRESTRE
PERMISOS DE OPERACIÓN PARA EL TRANSPORTE PÚBLICO DE
PASAJEROS, SOBRE ALGÚN TRAMO DEL RECORRIDO ASIGNADO PREVIAMENTE, A OTRO
CONCESIONARIO O PERMISIONARIO
“a) Consideraciones preliminares.
El thema
decidendi sometido a
conocimiento de esta Sala se erige sobre un complejo sustrato jurídico conexo a
la categoría de la Concesión del Servicio Público de Transporte Colectivo de
Pasajeros y al ordenamiento jurídico que, bajo una especialidad normativa,
regula tal categoría.
Es innegable que un elemento básico
de la controversia es la existencia de una concesión que, en los términos del
ordenamiento jurídico correspondiente, constituye la materialización bilateral
(contrato de concesión como tal) de un concreto y previo acto administrativo
que determinó la idoneidad legal y técnica de conceder a ACOSTES DE R. L.,
originalmente, y a ACOSTES EL SALVADOR, S.A. DE C.V., posteriormente (por
operar una transferencia derechos y obligaciones entre los sujetos aludidos),
la explotación del Servicio Público de Transporte Colectivo de Pasajeros en la
Ruta con código MB042D0.
De ahí que, en la certificación del
expediente administrativo relativo al presente caso, se encuentra el Contrato
de Concesión para la prestación del Servicio Público de Transporte Colectivo de
Pasajeros en la Ruta con código MB042D0, celebrado entre el Viceministerio de
Transporte y ACOSTES DE R.L., cuyos derechos y obligaciones en la explotación
de tal servicio fueron transferidos a ACOSTES EL SALVADOR, S.A. DE C.V. (folios
[…]).
Tal contrato, como arriba se
afirmó, constituye una concreción bilateral de una previa manifestación de
voluntad de la Administración Pública en concesionar, a favor de ACOSTES DE R.
L., y posteriormente a ACOSTES EL SALVADOR, S.A. DE C.V., la prestación del
Servicio Público de Transporte Colectivo de Pasajeros en la Ruta MB042D0. Esta
manifestación de voluntad se basa en el cumplimiento de los presupuestos
formales y sustantivos que imponen las leyes relacionadas a la concesión del
servicio público analizado.
Cause formal, competencia,
requisitos, motivación e idoneidad técnica son solo algunos elementos que
componen el sustento jurídico de tal actuación administrativa; sin embargo, aún
cuando dicha actuación es privilegiada por la denominada presunción de validez
de los actos de la Administración (tutela declarativa), la misma puede
ser objeto de impugnación en esta sede, cumpliendo los presupuestos de
procesabilidad pertinentes que habilitan el contencioso administrativo.
En este punto, resulta importante
delimitar los extremos impugnativos de la pretensión planteada por los
demandantes.
De la lectura de la demanda y su
ampliación esta Sala evidencia que la parte actora dirige su pretensión de
ilegalidad contra un conjunto de actos administrativos denominados —según el
ordenamiento jurídico regulador del Servicio Público de Transporte Colectivo de
Pasajeros— como Permisos de
Operación de Transporte Público de Pasajeros.
De la argumentación vertida por la
parte actora, se advierte que la pretensión planteada está definida, fáctica y
jurídicamente, en torno a los fundamentos legales y presupuestos que habilitan
la emisión de los actos (permisos de operación) que ha enumerado en el escrito
de ampliación de la demanda de folios […].
Tal postulación impugnativa, en el
sentido que ha sido configurada por los mismos actores, no ataca los
presupuestos formales y sustantivos del concreto y previo acto administrativo
que determinó la idoneidad legal y técnica de conceder a ACOSTES DE R. L.,
originalmente, y a ACOSTES EL SALVADOR, S.A. DE C.V., de manera posterior, la
explotación del Servicio Público de Transporte Colectivo de Pasajeros en la
Ruta MB042D0, bajo la modalidad de una concesión.
Aún cuando en ciertos pasajes de la
demanda y su ampliación la parte actora ha utilizado el término concesión, su
significación particular para el contexto argumentativo planteado es indicar a
los denominados Permisos de
Operación de Transporte Público de Pasajeros:
"(...) vengo por este medio
a demandar (...) a la (...) DIRECCIÓN GENERAL DE TRANSPORTE TERRESTRE (...) por
los actos administrativos dictados por el entonces Director General de
Transporte Terrestre (...) el cual en una forma arbitraria, e ilegal emitió concesiones de línea o permisos de
línea definitivos a los
microbuses (...) pertenecientes a la ruta Cuarenta y Dos (...)" [el
subrayado es propio (folio [...])].
Mal haría esta Sala en rebasar y/o
dirigir la pretensión impugnativa de la parte actora contra una actuación
administrativa que, si bien forma parte del sustrato jurídico de la
controversia, no ha sido objetada expresamente. Suplir la voluntad y dirección
impugnativa de los demandantes mediante un esfuerzo intelectivo de
interpretación o deducción, apartándose de la literalidad de la demanda y su
ampliación, generaría dudas razonables sobre si esta Sala ha sido prudente al
interpretar la voluntad impugnativa (principio dispositivo) y los
argumentos de los peticionarios, sin extralimitarlos o restringirlos.
Consecuentemente, dicha actitud podría generar un defecto en la imparcialidad
que debe caracterizar a este Tribunal.
En conclusión, los demandantes
dirigen su pretensión de ilegalidad, indudablemente, contra los Permisos de
Operación de Transporte Público de Pasajeros enumerados en el escrito de
ampliación de la demanda de folios 30 al 32.
b) Actos impugnados y motivos
de ilegalidad que fundamentan la pretensión.
Los demandantes pretenden que se
declare la ilegalidad de los permisos de línea definitivos —permisos de
operación de transporte público de pasajeros— emitidos por la Dirección
General de Transporte Terrestre a favor de la ASOCIACIÓN COOPERATIVA DE
SERVICIOS DE TRANSPORTES ESPECIALES DE EL SALVADOR, DE RESPONSABILIDAD
LIMITADA, que se abrevia ACOSTES DE R.L., concesionaria del Servicio Público de
Transporte Colectivo de Pasajeros en la Ruta con código MB042D0, cuyos derechos
y obligaciones en la explotación de tal servicio, en la ruta indicada, fueron
transferidos a ACOSTES EL SALVADOR, SOCIEDAD ANÓNIMA DE CAPITAL VARIABLE, que
se abrevia ACOSTES EL SALVADOR, S.A. DE C.V.; de los microbuses placas MB-2280
(once de diciembre de dos mil tres), MB- 2283 (trece de junio de dos mil tres),
MB-2284 (dos de diciembre de dos mil tres), MB-2285 (dos de diciembre de dos
mil tres), MB-2299 (trece de junio de dos mil tres), MB-2312 (tres de diciembre
de dos mil tres), MB-2316 (once de diciembre de dos mil tres), MB-2322 (nueve
de diciembre de dos mil tres), MB-2324 (dos de diciembre de dos mil tres),
MB-2326 (once de junio de dos mil tres), MB-2729 (tres de diciembre de dos mil
tres), MB-2981 (once de diciembre de dos mil tres), MB-3317 (nueve de junio de
dos mil tres), MB-3476 (dos de diciembre de dos mil tres), MB-3478 (seis de
junio de dos mil tres), MB-3614 (dos de diciembre de dos mil tres), MB-5162
(veintiuno de junio de dos mil tres), MB-5312 (veintinueve de diciembre de dos
mil tres), MB-5451 (dieciocho de noviembre de dos mil dos), MB-5495 (cuatro de
diciembre de dos mil tres), MB-5517 (veinticuatro de junio de dos mil tres),
MB-5556 (veintiuno de junio de dos mil tres), MB-5557 (veintiuno de junio de
dos mil tres), MB-5560 (ocho de diciembre de dos mil tres), MB-5580 (doce de
junio de dos mil tres), MB-5645 (doce de junio de dos mil tres) y MB- 5636
(doce de junio de dos mil tres).
La parte actora establece que los
actos impugnados vulneran los artículos 11 número 3, 38 y 158 del Reglamento
General de Transporte Terrestre, por los siguientes motivos:
1°) El ordenamiento jurídico
regulador de la prestación del Servicio Público de Transporte Colectivo de
Pasajeros no permite que la Administración Pública otorgue concesiones que
afecten otras previamente existentes.
Los demandantes exponen que "(...)
de las disposiciones legales antes relacionadas [artículos 11 número 3 y 38 del
Reglamento General de Transporte Terrestre] se colige que en ninguna parte del
ordenamiento jurídico aplicable a este caso la Dirección General de Transporte
Terrestre tenga la facultad para (...) crear nuevas concesiones que afecten
directa y materialmente las concesiones ya existentes (...)" (folio [….]).
Establecen que, como concesionarios
del Servicio Público de Transporte Colectivo de Pasajeros en la Ruta 102, no
han cometido ninguna de las infracciones tipificadas en los artículos 155, 156
y 157 del Reglamento General de Transporte Terrestre para que el recorrido
autorizado a su favor (ingreso y tránsito al municipio de Zaragoza y Caserío El
Zaite) sea otorgado a la Ruta MB042D0.
Así, afirman que "(...) el
art. 158 del Reglamento General ya aludido (...) menciona "La Dirección
General de Transporte terrestre previo dictamen de la comisión reguladora del
transporte podrá revocar cualquier concesión por deficiencias graves y
debidamente comprobadas en el servicio o por incumplimiento de algunas de las
condiciones para lo cual fueron otorgadas (...)" (folio […]).
“(…) los arts. 155, 156 y 157
del mencionado Reglamento traen aparejada [sic] causales de sanciones
administrativas que pueden justificar dicha medida [revocación de concesión]
pero en ninguna de ellas se puede adecuar conducta contraria a la normativa de
tránsito por [su] parte (...) por lo tanto no ha existido (...) incumplimiento
de las condiciones y obligaciones que como concesionarios (...) tienen (...)
siendo injustificado e ilegal el haber autorizado nuevas concesiones que ocupen
en parte el corredor vial previamente autorizado y reservado a [su favor]
(...)" (folio […]).
2°) No existe dictamen previo de la Comisión Reguladora de Transporte
Terrestre que sustente,
técnicamente, la emisión de los permisos de operación a favor de la Ruta
MB042D0 y la autorización de su ingreso al municipio de Zaragoza y Caserío El
Zaite.
Para sustentar tal argumento, los
demandantes exponen que el artículo 11 número 3 del Reglamento General de
Transporte Terrestre "(...)
establece claramente la atribución de la Dirección General de Transporte
Terrestre, siendo esta la de proponer
y oficializar la creación de rutas y
tarifas, según la clase de servicio autorizado, de conformidad a los respectivos
estudios técnicos tarifarios e ingeniería de transporte y tránsito realizados
para tal fin (...)" [el subrayado es propio (folio […]
vuelto)].
Afirman que el artículo 38 del
mencionado reglamento establece que "(…)
La concesión de ruta o líneas para el transporte colectivo público de pasajeros
serán otorgados (sic) previo dictamen de la comisión, sujetos (sic) a
cualquiera de las siguientes condiciones: I) Que no exista ninguna ruta
establecida. II) Cuando las unidades de servicio existentes sean insuficientes
para satisfacer la demanda del servicio y III) Cuando haya necesidad de mejorar
el servicio del transporte de pasajeros (...)" (folio […]).
Así, la parte actora considera que,
en el caso sub júdice, no se cumplen los presupuestos legales para extender a
la Ruta MB042D0 los permisos de operación impugnados.
2. NORMATIVA APLICABLE AL CASO
Con fundamento en la pretensión
planteada, la normativa aplicable al presente caso es la siguiente:
a) Constitución de la República.
b) Ley de Transporte Terrestre,
Tránsito y Seguridad Vial.- D. L. N° 477, del diecinueve de octubre de mil
novecientos noventa y cinco, publicado en el D.O. N° 212, Tomo 329, del
dieciséis de noviembre de mil novecientos noventa y cinco.
c) Reglamento General de Transporte
Terrestre.- D. E. N° 35, del catorce de febrero de dos mil dos, publicado en el
D.O. N° 32, Tomo 354, del quince de febrero de dos mil dos.
d) Decreto Legislativo N° 1220, del
once de abril del dos mil tres, publicado en el D.O. N° 94, Tomo 359, del
veintiséis de mayo del dos mil tres.
e) Decreto Legislativo N° 198, del
veinte de noviembre de dos mil tres, publicado en el D.O. N°227, Tomo 361, del
cuatro de diciembre de dos mil tres.
3. PRIMER MOTIVO DE ILEGALIDAD
Los demandantes aducen que el
ordenamiento jurídico regulador de la prestación del Servicio Público de
Transporte Colectivo de Pasajeros no permite que la Administración Pública
otorgue concesiones que afecten las previamente existentes.
a) Servicio Público de
Transporte Colectivo de Pasajeros.
El Servicio Público de Transporte
Colectivo de Pasajeros constituye una actividad de carácter comercial,
desempeñada por personas naturales o jurídicas debidamente autorizadas por el
órgano administrativo investido de la competencia necesaria para ello, con el
objeto de trasladar personas entre distintos puntos geográficos mediante la
utilización de vehículos automotores especialmente diseñados a tal fin, a
cambio de una remuneración en dinero.
La persona que presta dicho
servicio, por regla general, lo hace por estar delegada para ello en virtud de
ser adjudicataria de una concesión. Ésta —la concesión—, como institución de
Derecho Administrativo, alude a la delegación de funciones que hace la
Administración Pública hacia un particular, respecto de la prestación de un
servicio o de la ejecución de una obra.
La concesión se materializa en un
contrato, en el cual se regulan las condiciones en que el Estado encomienda a
una persona, natural o jurídica, privada o pública no estatal, la prestación de
un servicio público bajo determinadas condiciones objetivas, subjetivas y
temporales. La labor se retribuye con el precio o tarifa pagado por los
usuarios o con subvenciones o garantías otorgadas por el Estado, o con ambos
medios a la vez.
De ahí que el artículo 47 de la Ley
de Transporte Terrestre, Tránsito y Seguridad Vial establece: "Toda persona natural o
jurídica, que pretenda prestar el servicio de transporte colectivo de pasajeros
(...) deberá contar con la concesión respectiva para la prestación [de dicho servicio] (...)".
b) Sistemas de Autorización
para la prestación del Servicio Público de Transporte Colectivo de Pasajeros.
Dadas las contingencias normativas
del ordenamiento jurídico regulador del Servicio Público de Transporte
Colectivo de Pasajeros, en El Salvador se pueden identificar dos particulares
sistemas autorizatorios relativos a tal servicio:
1°) Sistema de Autorización
Permanente y Ordinario.
En lo esencial, este sistema se
basa en la denominada concesión a particulares de la prestación del Servicio
Público de Transporte Colectivo de Pasajeros, la cual es otorgada por el
Viceministerio de Transporte para un período de diez años (artículo 47 de la
Ley de Transporte Terrestre, Tránsito y Seguridad Vial).
Su fundamento es el artículo 110
inciso 4° de la Constitución: "(…)
El Estado podrá tomar a su cargo los servicios públicos cuando los intereses
sociales así lo exijan, prestándolos directamente, por medio de instituciones
oficiales autónomas o de los municipios. También
le corresponde regular y vigilar los servicios públicos prestados por empresas
privadas y la aprobación de sus tarifas (...)" (el subrayado es propio).
A partir de tal norma
constitucional se ha configurado un complejo de normas jurídicas secundarias
tendientes a regular la concesión en materia de Transporte Colectivo de
Pasajeros (requisitos, plazo, procedimientos, derechos, obligaciones,
revocación, mutabilidad, entre otros aspectos).
2°) Sistema de Autorización
Transitorio y Extraordinario.
Este sistema se basa en los
Decretos Legislativos N° 1220, del once de abril del dos mil tres, publicado en
el D.O. N° 94, Tomo 359, del 26 de mayo del 2003; y, N° 198, del veinte de
noviembre de dos mil tres, publicado en el D.O. N° 227, Tomo 361, del cuatro de
diciembre de dos mil tres.
El D.L. N° 198 fue un decreto transitorio con una vigencia de seis meses
contados a partir de su publicación en el Diario Oficial (cuatro de diciembre
de dos mil tres); por otra parte, en cuanto al D.L. N° 1220, únicamente su artículo
13 fue de carácter transitorio, y su vigencia fue de seis meses contados a
partir del cinco de junio de dos mil tres.
Ahora bien, en virtud de tales
decretos, toda persona natural o jurídica que a la vigencia de los mismos no
tenía la calidad de concesionario del Servicio Público de Transporte Colectivo
de Pasajeros —por carecer de un contrato de concesión vigente—, pero que en
datas anteriores había obtenido un permiso de operación, provisional o
definitivo, aunque dicho permiso estuviese vencido, se haya dejado de prestar
el servicio por un tiempo o no se estuviese prestando en el momento, la persona
interesada podía acceder al beneficio de la extensión o refrenda de permisos de
línea (permisos de operación), tarjeta de circulación, licencias de conducir y
placas de las unidades de transporte colectivo, sin necesidad de ser
adjudicataria de una nueva concesión.
Los permisos de operación otorgados
con base en los Decretos Legislativos 1220 y 198, lo fueron por el plazo de un
año y, además, no confirieron a sus destinatarios la calidad de concesionarios.
Finalmente, vale aclarar que en
ambos sistemas (permanente y transitorio), la Administración Pública se
configura como sujeto regulador y supervisor de la prestación del servicio
público analizado.
c) Requisitos para obtener
los Permisos de Operación o Explotación del Transporte Público de Pasajeros.
Naturaleza y finalidad de las Rutas y Recorridos.
Según el artículo 41 del Reglamento
General de Transporte Terrestre, el término Permiso
de Operación de Transporte Público de Pasajeros, se usa para referirse al
documento de portación obligatoria para demostrar calidad de concesionario, de
una unidad de transporte autorizada para prestar el servicio según su clase y
modalidad, y de las condiciones generales de la concesión.
Como quedó establecido en la letra
b) supra, dos son las
formas por las cuales un particular puede prestar el Servicio Público de
Transporte Colectivo de Pasajeros: (i) ser adjudicatario de una concesión o,
(ii) sin tener una concesión vigente, haberse amparado en los Decretos
Legislativos 1220 y 198, durante su vigencia.
De lo anterior se colige que la
prestación material del servicio relacionado está precedida de dos momentos
concretos:
1°) la adjudicación de la concesión
(en el sistema permanente) o, en su caso, la autorización de un permiso
temporal (en el sistema transitorio); y,
2°) la extensión de los
correspondientes Permisos de
Operación de Transporte Público de Pasajeros para cada una de las unidades de
transporte (automotores) dispuestas por sus propietarios para cubrir la Ruta y
Recorrido establecidos en los actos descritos en el ordinal anterior.
Ahora bien, tal como quedó
establecido en la demanda y su ampliación, los demandantes impugnan los
Permisos de Operación de Transporte Público de Pasajeros extendidos a favor de
ACOSTES DE R. L., originalmente, y a ACOSTES EL SALVADOR, S.A. DE C.V.,
posteriormente (por operar una transferencia de derechos y obligaciones entre
los sujetos aludidos), en la Ruta con código MB042D0.
En el iter lógico del presente análisis es
importante destacar que la extensión de un Permiso de Operación de Transporte
Público de Pasajeros está sujeta al cumplimiento irrestricto de los requisitos
fijados en la norma jurídica; de ahí que, en correspondencia con el principio
de legalidad, toda persona que pretenda prestar el Servicio Público de
Transporte Colectivo de Pasajeros debe cumplir, absolutamente, las exigencias
que condicionan la extensión de tales permisos.
i) Requisitos para la extensión
de permisos de operación para las personas adheridas al sistema de autorización
permanente.
El artículo 42 del Reglamento
General de Transporte Terrestre establece que "El
permiso de operación para el servicio de transporte público [de pasajeros], se
otorgará a todo aquél que cumpla con lo siguiente:
1. Ser Concesionario de Ruta o
Línea de transporte público de pasajeros en general, mediante el contrato
respectivo.
2. Haberse registrado en el
Sistema de Gestión de Base de Datos de Transporte Terrestre.
Tratándose de personas jurídicas
deberán presentar además Escritura de Constitución".
Así, los únicos requisitos
establecidos en la norma son: ser titular de una concesión, comprobar tal
calidad mediante el contrato respectivo, registrarse en el denominado Sistema
de Gestión de Base de Datos de Transporte Terrestre (Registro del Servicio de
Transporte) y, en el caso de las personas jurídicas, presentar la respectiva
escritura de constitución.
ii) Requisitos para la extensión
de permisos de operación para las personas adheridas al sistema de autorización
transitorio (Decretos Legislativos 1220 y 198).
El artículo 13 incisos 1° y 3° del
D.L. N° 1220 establece que "Durante
el plazo de seis meses contados a partir de la vigencia del presente Decreto,
para la extensión o refrenda de permisos de línea [Permisos de Operación de
Transporte Público de Pasajeros], tarjetas de circulación, licencia de conducir
y placas de las unidades de transporte colectivo, únicamente se exigirá el pago
de los derechos y tarifas que cause la extensión de tales documentos, así como
la presentación del documento de propiedad, permiso, tarjeta y licencia
vencidos en original o copia certificada, según el caso (...).
La presente disposición
prevalecerá sobre cualquier otra que regule la misma materia, incluso, la Ley
de Adquisiciones y Contrataciones de la Administración Pública".
Por otra parte, el D.L. N° 198,
establece, en el artículo 1, "Durante el plazo de seis meses contados a
partir de la vigencia del presente Decreto, para la extensión o refrenda de
permisos de línea [Permisos de Operación de Transporte Público de Pasajeros],
tarjetas de circulación, licencias de conducir y placas de las unidades de
transporte colectivo, únicamente se exigirá el pago de los derechos y tarifas
que cause la extensión de tales documentos, así como, la presentación del
documento de propiedad, permiso, tarjeta y licencias vencidos en original o
copia certificada, según el caso".
Así, las personas que pretendiesen
obtener un Permisos de Operación de Transporte Público de Pasajeros con base en
los mencionados Decretos Legislativos 1220 y 198, debían cumplir lo siguiente:
presentar original o copia certificada de algún permiso de operación
(provisional o definitivo) que hayan tenido en cualquier momento previo a la
vigencia de los decretos mencionados y, además, pagar los derechos y tarifas
que causara la extensión de los documentos respectivos.
Ahora bien, cumplidos los
requisitos pertinentes, la Administración Pública (Órgano Ejecutivo a través
del Viceministerio de Transporte, operativizado éste por la Dirección General
de Transporte Terrestre) extiende al concesionario (sistema de autorización
permanente) o al permisionario temporal (sistema de autorización transitorio)
el correspondiente permiso, cuyo contenido y límites operacionales recaen,
básicamente:
a) en los extremos de contratación
fijados en la concesión vigente a favor del concesionario (en sistema de
autorización permanente); o,
b) en los términos de la concesión y/o
permisos de operación vencidos que el peticionario tuvo a su favor (en sistema
de autorización transitorio).
En esta línea de análisis importa
destacar que los permisos de operación hacen referencia, entre otras cosas, a
laRuta creada
—previamente--- por la Administración Pública y su respectivo recorrido.
El recorrido es una descripción amplia y detallada
de los puntos por donde deben circular las unidades autorizadas para la
prestación del servicio público de transporte colectivo de pasajeros de la Ruta
correspondiente. El enunciado del recorrido está directamente relacionado con
la Ruta y la denominación de la misma.
Ahora, es importante establecer que
la creación y autorización de una Ruta con su respectivo recorrido responde a
la satisfacción de un interés público: la
necesidad de determinado sector poblacional del país en movilizarse de un punto
geográfico a otro.
La satisfacción de necesidades, la
cobertura de las carencias económicas, sociales y culturales, y la contribución
estratégica en las actividades elementales de las personas para su subsistencia
digna, configuran el sustrato ontológico de la intervención del Estado en la
prestación de los servicios públicos.
De ahí que, en la materia relativa
al Servicio Público de Transporte Colectivo de Pasajeros, las Rutas creadas por el órgano
administrativo competente y el recorrido autorizado no constituyen patrimonio
de explotación privado ni exclusivo de los concesionarios (en el sistema permanente) o
permisionarios temporales (en el sistema transitorio). El permiso de operación
otorgado a su favor no confiere dominio especial, exclusividad o privilegio
absoluto en la Ruta autorizada ni en el recorrido asignado.
Claramente el artículo 32 inciso 1°
de la Ley de Transporte Terrestre, Tránsito y Seguridad Vial establece que
"(...) Las líneas y rutas
son propiedad del Estado En
correspondencia a esto, el artículo 40 del Reglamento General de Transporte
Terrestre estatuye "Las líneas y rutas de transporte público colectivo
de pasajeros en sus diferentes categorías son propiedad del Estado (...)".
Adicionalmente, el artículo 182 del
Reglamento General de Transporte Terrestre establece que "Las transgresiones o
infracciones a las disposiciones legales y reglamentarias en que incurran los
permisionarios y concesionarios de los servicios de transporte colectivo de
pasajeros de carácter urbano e interurbano (...) serán sancionadas con multa,
suspensión y revocación de las
concesiones y los permisos (...)" (el subrayado es propio).
Ahora bien, los demandantes han
expresado que "(...) de
las disposiciones legales antes relacionadas[artículos 11 número 3 y 38 del
Reglamento General de Transporte Terrestre] se
colige que en ninguna parte del ordenamiento jurídico aplicable a este caso la
Dirección General de Transporte Terrestre tenga la facultad para (...) crear
nuevas concesiones que afecten directa y materialmente las concesiones ya
existentes (...)" (folio
[…]).
La parte actora funda dicha
alegación en el contenido de los artículos 11 número 3 y 38 del Reglamento
General de Transporte Terrestre.
En primer lugar, al realizar un
cotejo del texto de dichos artículos, tal como han sido plasmados en la demanda
por los mismos actores (folios [...]), con el Reglamento General de Transporte
Terrestre vigente al momento de la emisión de los actos impugnados, se advierte
lo siguiente:
i) El artículo 11 número 3
establece: "La Dirección
General, tendrá las siguientes atribuciones: (...) 3. Proponer y oficializar la
creación de rutas y tarifas, según la clase de servicio autorizado; de
conformidad a los respectivos estudios técnicos tarifarios y de la Unidad
Técnica de Planificación del Viceministerio de Transporte realizados para tal
fin, basándose en los respectivos Estudios Técnicos realizados o avalados por
la Unidad de Planificación Integral de Transporte del Viceministerio de
Transporte a través de licitación pública o calificación de urgencia".
Por su parte, el artículo 38
señala: "Los servicios de
transporte público de pasajeros no comprendidos en los alcances de este
Reglamento, constituyen Servicios de Oferta Libre de transporte automotor de
pasajeros, de carácter urbano o interurbano y categorías similares. Estos
servicios, en todas las modalidades establecidas en el presente Reglamento,
serán prestados por empresas autorizadas por el Estado mediante la emisión del
pertinente permiso de explotación".
ii) En relación a la primera
disposición (artículo 11 número 3), su contenido —texto normativo— no es el
transcrito por los actores en la demanda (folio […]).
Además, en la disposición vigente
al momento de la emisión de los actos impugnados, no existe mandato alguno que
confiera dominio especial o exclusividad absoluta de una Ruta y su
correspondiente recorrido a los concesionarios o permisionarios del Servicio
Público de Transporte Colectivo de Pasajeros.
iii) Respecto la segunda
disposición (artículo 38), su contenido —texto normativo— tampoco corresponde
al transcrito por los actores en la demanda (folio [...]). Asimismo, dicha
disposición, como la anterior, no otorga al permiso de operación, a la Ruta y al
recorrido asignado, el carácter de patrimonio de explotación exclusivo.
Como se advierte, las normas
jurídicas invocadas por los demandantes para amparar su denuncia de ilegalidad
no sustentan el supuesto vicio normativo invocado.
Por otra parte, los demandantes
alegan que, como titulares de los derechos y obligaciones conferidos a la Ruta
102, no han cometido ninguna de las infracciones tipificadas en los artículos
155, 156 y 157 del Reglamento General de Transporte Terrestre para que el
recorrido autorizado a su favor (ingreso y tránsito del municipio de Zaragoza y
Caserío El Zaite) sea otorgado a la Ruta MB042D0.
"(…) los arts. 155, 156y
157 del mencionado Reglamento traen aparejada [sic] causales de sanciones
administrativas que pueden justificar dicha medida [revocación de concesión]
pero en ninguna de ellas se puede adecuar conducta contraria a la normativa de
tránsito por [su] parte (...) por lo tanto no ha existido (...) incumplimiento
de las condiciones y obligaciones que como concesionarios (...) tienen (...)
siendo injustificado e ilegal el haber autorizado nuevas concesiones que ocupen
en parte el corredor vial previamente autorizado y reservado a [su favor]
(...)" (folio […]).
Al respecto, esta Sala puntualiza
lo siguiente:
1°) Las líneas y rutas del
Transporte Colectivo de Pasajeros son propiedad del Estado.
2°) La creación de una Ruta y la
autorización de su respectivo recorrido responden a la satisfacción de un
interés público: la necesidad de determinado sector poblacional del país en
movilizarse de un punto geográfico a otro.
3°) Al identificar los taxativos
requisitos establecidos en el ordenamiento jurídico para acceder a un Permiso
de Operación de Transporte Público de Pasajeros (tanto en el sistema de
autorización permanente como en el transitorio), no es presupuesto sine qua non que el recorrido a autorizarse no esté
previamente conferido a otro concesionario o permisionario.
En este sentido, por aplicación del
principio de legalidad, el órgano administrativo competente, previo a extender
un permiso de operación, debe exigir, únicamente, los requisitos plasmados en
el artículo 42 del Reglamento General de Transporte Terrestre (para el sistema
de autorización permanente) y los establecidos en los Decretos Legislativos
1220 y 198 (para el sistema de autorización transitorio).
El hecho que un recorrido este
previamente asignado a un concesionario o permisionario no es óbice para
impedir, legal y materialmente, la asignación del mismo recorrido a otro
sujeto. Lo contrario implicaría que ninguna Ruta de transporte colectivo de
pasajeros podría coincidir en ningún punto, parada, terminal, vía urbana o
rural de El Salvador, lo cual constituye una falacia.
4°) Las Rutas creadas por el órgano
administrativo competente no constituyen patrimonio de explotación privado ni
exclusivo de los concesionarios o permisionarios temporales. El permiso de operación otorgado a
su favor no confiere dominio especial, exclusividad o privilegio absoluto en la
Ruta creada ni en el recorrido autorizado.
5°) La inexistencia de una conducta
infractora por parte de las personas que prestan el servicio público de
transporte colectivo en la Ruta 102 (artículos 155, 156, 157 y 158 del
Reglamento General de Transporte Terrestre), constituye, en el presente caso,
una circunstancia intrascendente a la emisión de los permisos de operación
impugnados.
Dichos actos administrativos —permisos
de operación de transporte público de pasajeros— responden a un concreto interés
público que no puede ser supeditado al provecho particular de un concesionario
o permisionario temporal: la eficaz movilización del sector poblacional del
municipio de Zaragoza y Caserío El Zaite.
Así, la ausencia de calificación
típica-infractora sobre la conducta de los demandantes es una circunstancia
que, en el presente caso, no obstaculiza el ejercicio de las potestades
administrativas para la emisión de los actos impugnados.
En conclusión, el ordenamiento
jurídico regulador del Servicio Público de Transporte Colectivo de Pasajeros
permite otorgar un Permiso de Operación de Transporte Público de Pasajeros
sobre algún tramo del recorrido asignado, previamente, a otro concesionario o
permisionario.”
PERMISOS DE OPERACIÓN O EXPLOTACIÓN DEL TRANSPORTE
PÚBLICO DE PASAJEROS
“4. SEGUNDO MOTIVO DE ILEGALIDAD
Los demandantes aducen que los
actos administrativos impugnados son ilegales dado que no existe dictamen
previo de la Comisión
Reguladora de Transporte Terrestre que
sustente, técnicamente, la emisión de los permisos de operación a favor de la
Ruta MB042D0 y la autorización de su ingreso al municipio de Zaragoza y Caserío
El Zaite.
a) Permisos de Operación o
Explotación del Transporte Público de Pasajeros.
El término Permiso de Operación de Transporte
Público de Pasajeros, se usa para referirse al documento de portación
obligatoria para demostrar calidad de concesionario, de una unidad de
transporte autorizada para prestar el servicio según su clase y modalidad, y de
las condiciones generales de la concesión (artículo 41 del Reglamento General
de Transporte Terrestre).
El artículo 82 número 1 del
Reglamento General de Transporte Terrestre indica que: "Se establecen como documentos
legales de circulación y de portación obligatoria en el Transporte Público de
Pasajeros:
1. Permiso de Operación o
explotación de Transporte Público de Pasajeros. Exigible para todas las
unidades y servicios mencionados en el Sistema de Transporte Público de
Pasajeros.
Constituye el documento único
extendido por la Dirección General de Transporte Terrestre, donde se consignan
los datos relacionados con la concesión de una unidad para la prestación del
servicio de transporte público de pasajeros".
En el iter lógico del presente
análisis, es importante recordar las dos formas por las cuales un particular
puede prestar el Servicio Público de Transporte Colectivo de Pasajeros: (i) ser
adjudicatario de una concesión o, (ii) sin tener una concesión vigente, haberse
amparado en los Decretos Legislativos 1220 y 198, durante su vigencia.
En atención a los sistemas de
autorización analizados en apartados anteriores de esta sentencia (sistema
permanente y transitorio), los Permisos de Operación de Transporte Público de
Pasajeros se extienden, no solo a un concesionario, sino, también, a la persona
que, sin tener una concesión vigente a su favor, presta el servicio en
cuestión, amparado en los Decretos Legislativos 1220 y 198.
De ahí que los permisos de
operación aludidos constituyen documentos de portación obligatoria para
demostrar la calidad de delegado
privado para prestar el
Servicio Público de Transporte Colectivo de Pasajeros (concesionario o
prestatario temporal) y la titularidad de una unidad de transporte autorizada
para materializar dicho servicio, según su clase y modalidad, en la Ruta y
recorrido fijados por el órgano administrativo competente.
b) Requisitos para la emisión
de los Permisos de Operación o Explotación del Transporte Público de Pasajeros.
La extensión de un Permiso de
Operación de Transporte Público de Pasajeros está sujeta al cumplimiento
irrestricto de los requisitos fijados en la norma jurídica (Principio de
Legalidad); de ahí que, toda persona que pretenda prestar el servicio en
cuestión, debe cumplir lo siguiente:
i) Requisitos para la extensión
de permisos de operación para las personas adheridas al sistema de autorización
permanente (Concesión).
El artículo 42 del Reglamento
General de Transporte Terrestre establece que "El
permiso de operación para el servicio de transporte público [de pasajeros], se
otorgará a todo aquél que cumpla con lo siguiente:
Ser Concesionario de Ruta o
Línea de transporte público de pasajeros en general, mediante el contrato
respectivo.
Haberse registrado en el Sistema
de Gestión de Base de Datos de Transporte Terrestre.
Tratándose de personas jurídicas
deberán presentar además Escritura de Constitución".
Los únicos requisitos
establecidos en la norma son: ser titular de una concesión, comprobar tal
calidad mediante el contrato respectivo, registrarse en el denominado Sistema
de Gestión de Base de Datos de Transporte Terrestre (Registro del Servicio de
Transporte) y, en el caso de las personas jurídicas, presentar la respectiva
escritura de constitución.
ii) Requisitos para la extensión
de permisos de operación para las personas adheridas al sistema de autorización
transitoria (Decretos Legislativos 1220 y 198).
El artículo 13 incisos 1° y 3° del
D.L. N° 1220 establece que "Durante
el plazo de seis meses contados a partir de la vigencia del presente Decreto,
para la extensión o refrenda de permisos de línea [Permisos de Operación de
Transporte Público de Pasajeros], tarjetas
de circulación, licencia de conducir y placas de las unidades de transporte
colectivo, únicamente se
exigirá el pago de los derechos tarifas que cause la extensión de tales
documentos, así como la presentación del documento de propiedad, permiso,
tarjeta y licencia vencidos en original o copia certificada, según el caso.
La presente disposición
prevalecerá sobre cualquier otra que regule la misma materia, incluso, la Ley
de Adquisiciones y Contrataciones de la Administración Pública" (el subrayado es propio).
Por otra parte, el D.L. N° 198,
establece, en el artículo 1 inciso 1°: "Durante
el plazo de seis meses contados a partir de la vigencia del presente Decreto,
para la extensión o refrenda de permisos de línea [Permisos de Operación de
Transporte Público de Pasajeros], tarjetas
de circulación, licencias de conducir y placas de las unidades de transporte
colectivo, únicamente se
exigirá el pago de los derechos y tarifas que cause la extensión de tales
documentos, así como, la presentación del documento de propiedad, permiso,
tarjeta y licencias vencidos en original o copia certificada, según el caso" (el subrayado es propio).
De los anteriores mandatos se
concluye que las personas que pretendiesen obtener un Permiso de Operación de
Transporte Público de Pasajeros con base en los mencionados Decretos
Legislativos 1220 y 198, debían cumplir lo siguiente: presentar original o
copia certificada de algún permiso de operación (provisional o definitivo) que
haya tenido en cualquier momento previo a la vigencia de los decretos
mencionados y, además, pagar los derechos y tarifas que causara la extensión de
los documentos respectivos.
c) Alegación de los
demandantes.
Los demandantes exponen que el
artículo 11 número 3 del Reglamento General de Transporte Terrestre "(...) establece claramente la
atribución de la Dirección General de Transporte Terrestre, siendo esta la de
proponer y oficializar la creación de rutas y tarifas, según la clase de
servicio autorizado de conformidad a los respectivos estudios técnicos
tarifarios e ingeniería de transporte y tránsito realizados para tal fin
(...)" [el subrayado es propio (folio
[…])].
Afirman que el artículo 38 del
mencionado reglamento establece que "(...)
La concesión de ruta o líneas para el transporte colectivo público de pasajeros
serán otorgados (sic) previo dictamen de la comisión, sujetos (sic) a
cualquiera de las siguientes condiciones: I) Que no exista ninguna ruta
establecida. II) Cuando las unidades de servicio existentes sean insuficientes
para satisfacer la demanda del servicio y III) Cuando haya necesidad de mejorar
el servicio del transporte de pasajeros (...)" (folio […]).
Así, la parte actora considera que,
en el caso sub júdice, no se cumplen los presupuestos legales para extender a
la Ruta MB042D0 los permisos de operación impugnados.
Ante lo argumentado por los
demandantes, esta Sala puntualiza lo siguiente:
1°) El artículo 11 número 3 del
Reglamento General de Transporte Terrestre establece: "La Dirección General, tendrá
las siguientes atribuciones: (...) 3. Proponer y oficializar la creación de
rutas y tarifas, según la
clase de servicio autorizado; de conformidad a los respectivos estudios
técnicos tarifarios y de la Unidad Técnica de Planificación del Viceministerio
de Transporte realizados para tal fin, basándose
en los respectivos Estudios Técnicos realizados o avalados por la Unidad de
Planificación Integral de Transporte del Viceministerio de Transporte a través
de licitación pública o calificación de urgencia" (el subrayado es propio).
El artículo 38 del mismo cuerpo
legal estatuye: "Los
servicios de transporte público de pasajeros no comprendidos en los alcances de
este Reglamento, constituyen Servicios de Oferta Libre de transporte automotor
de pasajeros, de carácter urbano o interurbano y categorías similares. Estos
servicios, en todas las modalidades establecidas en el presente Reglamento,
serán prestados por empresas autorizadas por el Estado mediante la emisión del
pertinente permiso de explotación".
2°) Al realizar un cotejo del texto
de los artículos invocados por los actores, tal como han sido redactados en la
demanda (folios [...]), con el Reglamento General de Transporte Terrestre
vigente al momento de la emisión de los actos impugnados, se advierte lo
siguiente:
i) En relación a la primera
disposición (artículo 11 número 3), su contenido — texto normativo— no es el
transcrito por los actores en la demanda (folio [...]).
Por otra parte, el contenido del
artículo 11 número 3 del Reglamento General de Transporte Terrestre (vigente al
momento de la emisión de los actos impugnados), no establece obligación y/o
mandato imperativo para realizar un dictamen previo, a cargo de la Comisión
Reguladora de Transporte Terrestre, como requisito para emitir un Permiso de
Operación de Transporte Público de Pasajeros.
Los estudios técnicos y/o dictámenes
a que se refiere la disposición analizada, son necesarios para la creación de
una Ruta y no para la emisión de un permiso de operación.
Ruta y Permiso de Operación constituyen categorías jurídicas diferentes. La primera
alude a la denominación(nombre indicativo) de un grupo determinado de unidades
autorizadas para prestar el servicio de transporte terrestre en un recorrido
fijado por la autoridad administrativa competente; mientras que la segunda
constituye, como se puntualizó en apartados anteriores, el documento
acreditador de la calidad de delegado
privado para prestar el
Servicio Público de Transporte Colectivo de Pasajeros (concesionario o
prestatario temporal) y de la titularidad de una unidad de transporte
autorizada para prestar el mencionado servicio, según su clase y modalidad, en
la Ruta y recorrido creados y
autorizados previamente por
el órgano administrativo competente.
En consecuencia, un permiso de
operación no crea una ruta y tampoco un recorrido, por lo que no es necesario
dictamen previo de la Comisión Reguladora de Transporte Terrestre para su
emisión.
ii) Respecto la segunda disposición
(artículo 38), su contenido —texto normativo— tampoco corresponde al transcrito
por los actores en la demanda (folio [...]).
Además, dicha disposición, como la
anterior, no establece que sea requisito para emitir un Permiso de Operación de
Transporte Público de Pasajeros, la existencia de dictamen y/o estudio técnico
previo, a cargo de la Comisión de Transporte Terrestre.
iii) Es importante aclarar que las
normas trascritas por los actores en la demanda corresponden a un Reglamento
General de Transporte Terrestre que, a la fecha de emisión de cada uno de los
actos impugnados y al momento de la celebración del contrato de concesión entre
el Viceministerio de Transporte Terrestre y ACOSTES DE R.L. (cinco de marzo de
dos mil dos), cuyos derechos y obligaciones de explotación del servicio
concesionado, en la Ruta MB042D0, fueron transferidos a ACOSTES EL SALVADOR,
S.A. DE C.V.; estaba derogado.
Como se estableció al inicio de
esta sentencia y previo al examen de fondo de la pretensión, es aplicable al
presente caso el Reglamento General de Transporte Terrestre emitido por D.E. N°
35, del catorce de febrero de dos mil dos, publicado en el D.O. N° 32, Tomo
354, del quince de febrero de dos mil dos.
3°) Luego de analizar el sistema de
normas jurídicas y/o mandatos legales que detallan los requisitos para emitir
un Permiso de Operación de Transporte Público de Pasajeros, es evidente que el
ordenamiento jurídico regulador del Servicio Público de Transporte Colectivo de
Pasajeros no exige la realización de un dictamen previo, a cargo de la Comisión
Reguladora de Transporte Terrestre, para la emisión de los mismos.
En correspondencia con el principio
de legalidad, la autoridad demandada no debe exigir o supeditar la emisión de
los Permisos de Operación del Transporte Público de Pasajeros, a requerimientos
o condiciones diferentes de las expresamente determinadas en el ordenamiento
jurídico, como presupuestos formales y materiales habilitantes.
De ahí que la argumentación de los
demandantes, relativa a la necesidad de dictamen previo de la Comisión
Reguladora de Transporte Terrestre para sustentar, técnicamente, la emisión de
los actos impugnados, es errónea.”