PROCESO DE LESIVIDAD
OBJETO
Y FINALIDAD
“El
proceso de lesividad es un proceso contencioso administrativo con
características especiales, o aún si se quiere, un proceso contencioso
administrativo especial, pero sin que esa especialidad signifique una desviación
de los principios fundamentales que en él subyacen, los cuales le serán
lógicamente aplicables habida cuenta de que el ordenamiento no autoriza, ni
expresa ni explícitamente, la substracción total del andamiaje conceptual de la
materia contencioso administrativa.
El
objeto del proceso de lesividad serán las pretensiones que se deriven de la
legalidad de los actos de la Administración Pública, la nota peculiar será que
estos actos administrativos, al contrario de lo que ocurre en el proceso
generalmente iniciado por los particulares, serán de naturaleza favorable; es
decir, habrán generado algún derecho o beneficio a los particulares, y por
tanto, también, habrá de concluirse que deberán ser firmes, pues sólo en ese
caso habrían sido plenamente capaces de modificar de manera virtualmente
irrevocable la situación jurídica de los administrados.”
ACTOS
FAVORABLES
“Eduardo
García de Enterría los clasifica como aquellos que afectan a un destinatario
externo, favoreciéndole, con la ampliación de su patrimonio jurídico,
otorgándole o reconociéndole un derecho, una facultad, un plus de titularidad o
de actuación, liberándole de una limitación, de un deber, de un gravamen,
produciendo pues, un resultado ventajoso para el destinatario (Curso de Derecho
Administrativo, Tomo 1, Madrid, Editorial Civitas, S.A., 1993. Pág 546).”
PRINCIPIO
DE LEGALIDAD
“El
principio de legalidad es un principio fundamental del Derecho Público conforme
al cual todo ejercicio del poder público debería estar sometido a la voluntad
de la ley, de su jurisdicción y no a la voluntad de las personas. Por esta
razón se dice que el principio de legalidad asegura la seguridad jurídica.
Se
podría decir que el principio de legalidad es la regla de oro del Derecho
Público y en tal carácter actúa como parámetro para decir que un Estado es un
Estado de Derecho, pues en él, el poder tiene su fundamento y límite en las
normas jurídicas.
En
íntima conexión con este principio, la institución de la reserva de Ley obliga
a regular la materia concreta con normas que posean rango de Ley,
particularmente aquellas materias que tienen que ver la intervención del poder
público en la esfera de derechos del individuo. Por lo tanto, son materias
vedadas al reglamento y a la normativa emanada por el Poder Ejecutivo. La
reserva de ley, al resguardar la afectacíón de derechos al Poder legislativo,
refleja la doctrina liberal de la separación de poderes. Recibe un tratamiento
dogmático especial en el Derecho Administrativo, el Derecho Tributario y el
Derecho Penal.”
MOTIVACIÓN DE LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS (ELEMENTO OBJETIVO DEL ACTO
ADMINISTRATIVO).
“Exige
que la Administración plasme en sus resoluciones las razones de hecho y de
derecho que le determinaron a adoptar su decisión. La motivación cumple la
función informativa de identificar inequívocamente, y trasladar al interesado y
potencial recurrente, el fundamento jurídico y fáctico de la decisión.
(Sentencia del veintisiete de octubre de mil novecientos noventa y ocho, Ref.
8-T-92)”
CONSIDERACIONES
SOBRE EL PROCESO DE LESIVIDAD SALVADOREÑO
“En
el ordenamiento jurídico administrativo salvadoreño, los actos favorables, una
vez firmes, sólo podrán ser revisados en el proceso de lesividad, sin que sea
admisible la revisión oficiosa de los mismos.
La
Ley de la Jurisdicción Contencioso Administrativa supedita la presentación de
la demanda en el proceso de lesividad, a la previa declaratoria, por parte de
la Administración, de que el acto que se pretende anular es lesivo al interés
público.
Las
condiciones objetivas que deben cumplirse para que el acuerdo de lesividad
sirva como presupuesto de procesabilidad son:
a) Que haya sido emitido dentro de los
cuatro años siguientes a la fecha en que se originó el acto que se pretende
impugnar, consta de la lectura de la demanda que el Acuerdo que declaró lesivo
al interés público corre agregado junto con la demanda [de folios 13 al 16]
publicado en el Diario Oficial, Tomo 380, del lunes veintiuno de julio de dos
mil ocho, número ciento treinta y seis.
Así
mismo, la resolución que generó derechos a la administrada fue emitida en
sesión celebrada el dos de mayo de dos mil cinco, en la cual se autorizó la
orden de cambio número tres, en concepto de incremento al precio del acero y
sus derivados por la cantidad de dieciocho mil seiscientos doce dólares de los
Estados Unidos de América con setenta centavos de dólar; y el Acuerdo de Comité
Técnico número nueve, de sesión celebrada el diez de junio de dos mil cinco, en
la cual se ratifica la orden de cambio número tres.
De
lo antes expresado se advierte de que efectivamente el Acuerdo que declaro
Lesivo al interés público de parte del Fondo Nacional de Vivienda Popular,
cumple con el requisito del plazo de cuatro años que establece la Ley [artículo
8 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso Administrativa.]
b) Que haya sido emitido por el órgano
superior de la jerarquía administrativa que lo originó, en folios 15 frente
consta que el Acuerdo que se declaró lesivo al interés público fue emitido en
Acta número quinientos ochenta y nueve pleca seiscientos catorce pleca cero
tres pleca dos mil ocho, de sesión celebrada el trece de marzo de dos mil ocho,
por la Junta Directiva; es decir, fue emitido [como lo afirma el Fondo Nacional
de Vivienda Popular] por el superior en jerarquía administrativa, ello de
conformidad a lo establecido en el artículo 5 de la Ley del Fondo Nacional de
Vivienda Popular.
En
consecuencia a criterio de este Tribunal, el Acuerdo que declaró lesivo al
interés público, el Acuerdo de Comité Técnico número cero siete/cero dos/cero
cinco/dos mil cinco, cumple con el anterior requisito.
c) Que sea publicado en el Diario Oficial
y los ejemplares en que se publique acompañen la demanda, como se ha dejado
constancia en el acta de presentación suscrita por el Secretario de esta Sala
junto con la demanda corre agregada la publicación realizada por la Junta
Directiva del Fondo Nacional de Vivienda Popular [de folios 13 al 16], dando
cumplimiento al referido requisito.
d) Para finalizar, el Acuerdo de lesividad
debe contener la inequívoca declaración de que el acto es lesivo al interés
público, de la simple lectura del Acuerdo publicado en el Diario Oficial, se
advierte que la Junta Directiva, emitió el mismo y en el cual declaró de manera
que no existe lugar a dudas o equivocación de que el Acuerdo es lesivo al
interés público.
Ahora
bien, en razón de lo antes manifestado este Tribunal considera que el Fondo
Nacional de Vivienda Popular cumplió con los requisitos establecidos en la Ley
de la Jurisdicción Contencioso Administrativa, a fin de que esta Sala revise sí
el Acuerdo declarado Lesivo al interés público es legal, por consecuencia en el
siguiente considerando se dilucidará y habrá un pronunciamiento sobre lo
expuesto por las partes.”
AL
MANIFESTAR QUE UN ACUERDO ES LESIVO AL INTERÉS PÚBLICO, SE DEBEN EXPONER LOS
FUNDAMENTOS DE HECHO Y DE DERECHO PARA QUE SEA PROCEDENTE SU REVISIÓN EN SEDE JUDICIAL
“En
primer lugar este Tribunal advierte que la apoderada de la sociedad
Constructora Santos S.A. de C.V., manifiesta que el acuerdo de lesividad no ha
sido razonado, en virtud de que la Publicación en el Diario Oficial se contrae
a relacionar la declaratoria de lesividad al interés público, sin justificar,
ní declara las razones en que la fundamenta. Lo expuesto es un requisito
esencial que debe contener el acuerdo de lesividad.
En
virtud de lo manifestado, esta Sala valorará dicho argumento y resolverá lo que
a derecho corresponda.
a) Sobre los actos
favorables. Como se sostuvo en el numeral 4 del
fundamento de derecho de esta sentencia, en el ordenamiento jurídico
administrativo salvadoreño, los actos favorables, una vez firmes, sólo podrán
ser revisados en el proceso de lesividad, sin que sea admisible la revisión
oficiosa de los mismos.
La
Ley de la jurisdicción Contencioso Administrativa supedita la presentación de
la demanda en el proceso de lesividad, a la previa declaratoria, por parte de
la Administración, de que el acto que se pretende anular es lesivo al interés
público.
Ahora
bien, no cabe duda que el Acuerdo de lesividad emitido por el Fondo Nacional de
Vivienda Popular, fue un acto administrativo que está tratando de modificar
derechos adquiridos a favor de la Sociedad Constructora Santos S.A. de C.V.,
razón por la cual este Tribunal sostiene que el referido Acuerdo que declaró
lesivo y que fue publicado en el Diario Oficial debió ser fundamentado de hecho
y de derecho.”
FUNDAMENTACIÓN
DE LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS
“El
acto administrativo es considerado como una declaración unilateral de voluntad
o de juicio dictada por una Administración Pública en ejercicio de potestades
contenidas en la ley respecto a un caso concreto.
Específicamente,
constituye una declaración de voluntad, de juicio, de conocimiento o de deseo,
realizada por la Administración en el ejercicio de una potestad administrativa
distinta a la reglamentaria. En consecuencia, configura una declaración
intelectual, una exteriorización de la conducta, es decir, una manifestación
externa de voluntad, juicio, o una expresión de conocimiento o deseo;
implicando, por consiguiente, que las actividades puramente materiales no
constituyen actos administrativos.
A
partir de estos conceptos, surgen las diversas clasificaciones del acto
administrativo, dentro de las cuales se encuentra la que hace referencia a los
actos que no contienen declaraciones de voluntad, sino solamente de juicio,
comprendiendo en tal categoría los informes, dictámenes y opiniones. Por
consiguiente, las opiniones consultivas emitidas por los entes y órganos que
tienen atribuida tal potestad, constituyen actos administrativos. (Sentencia
del veintiocho de octubre de mil novecientos noventa y ocho, referencia
134-M-97).
Asimismo,
los actos administrativos están configurados por una serie de elementos:
competencia, presupuestos de hecho, procedimiento, etcétera, que encuentran su
cobertura en el ordenamiento jurídico. Dichos elementos, aunque parte de un
todo, poseen independencia entre sí, de tal suerte que en un mismo acto pueden
concurrir elementos válidos y elementos viciados, pero bastará la presencia de
un elemento viciado para que el acto mismo se repute ilegal. (Sentencia del
veintinueve de octubre de mil novecientos noventa y ocho, referencia 108-M-96).
El
"status legal" de un acto administrativo, se mantiene si luego del
análisis de todas sus etapas y elementos se constata su apego irrestricto a la
normativa aplicables, contrario sensu, si en el desarrollo del análisis del
acto, se advierte que alguno de los elementos o etapas de éste se encuentra
viciado, dicho yerro genera la ilegalidad por sí misma sin necesidad de la
concurrencia de otros.
(Sentencia
del once de diciembre de mil novecientos noventa y ocho, Ref. 45-D¬97).
Esta
Sala ha sostenido que el acto administrativo se encuentra configurado por una
serie de elementos [subjetivos, objetivos y formales], los cuales deben
concurrir en debida forma para que el acto se constituya válido. La doctrina
establece que basta la concurrencia de vicios en uno de los elementos para que
el acto como tal se torne ilegal. El procedimiento administrativo, en tanto
modo de producción del acto, mediante el cual emana al mundo jurídico,
constituye un elemento formal del acto, y por ende condiciona su validez.
(Sentencia del treinta y uno de octubre de mil novecientos noventa y siete,
Referencia 45-V-1996).
Como
se ha dejado constancia en los párrafos precedentes, la motivación [elemento
objetivo del acto administrativo] exige que la Administración plasme en sus
resoluciones las razones de hecho y de derecho que le determinaron a adoptar su
decisión. La motivación cumple la función informativa de identificar
inequívocamente, y trasladar al interesado y potencial recurrente, el
fundamento jurídico y fáctico de la decisión.”
EL
ACTO ADMINISTRATIVO EMITIDO POR EL FONDO NO ES LESIVO AL INTERÉS PÚBLICO, POR
LO QUE AGRAVA LA SITUACIÓN JURÍDICA DE LA SOCIEDAD ADJUDICADA AL PRETENDER
DESPRENDERLA DE UN DERECHO ADQUIRIDO
“Corre
agregado al presente proceso de folios 13 al 16 el ejemplar del Diario Oficial,
mediante el cual el Fondo Nacional de Vivienda Popular publica el Acuerdo que
consta en folios 15, y en el referido la autoridad demandante se limita a
manifestar que: "la Junta Directiva, acordó:
1. Declarar lesivo al interés público el
Acuerdo del Comité Técnico número 07/02/05/2005, de sesión celebrada el día 2
de mayo del 2005, en la cual se autorizó la orden de cambio número tres, en
concepto de incremento en el precio de acero y sus derivados por la cantidad de
DIECIOCHO MIL SEISCIENTOS DOCE DÓLARES DE LOS ESTADOS UNIDOS DE AMERICA CON SETENTA
CENTAVOS DE DÓLAR y el Acuerdo de Comité Técnico número 09 de sesión celebrada
el día 10 de junio del año 2005, en el cual se ratifican la orden de cambio
número tres.
2. Instruir a la Administración la
publicación del Acuerdo de lesividad correspondiente en el Diario Oficial.
3.
Ratificar este Acuerdo en la presente sesión."
De
lo manifestado es evidente para este Tribunal de que la Administración se
limitó [tal como lo asevera la apoderada de la sociedad adjudicada], a
manifestar que el Acuerdo es lesivo al interés público sin exponer los
fundamentos de hecho y de derecho; en atención a ello el acto administrativo
emitido por el Fondo Nacional de Vivienda Popular, consistente en la
modificación número tres, según Acuerdo de Comité Técnico número cero
siete/cero dos/cero cinco/dos mil cinco de sesión celebrada el dos de mayo de
dos mil cinco, en la cual se autorizó la orden de cambio número tres, en
concepto de incremento en el precio de acero y sus derivados; y el Acuerdo de
Comité Técnico número cero nueve de sesión celebrada el diez de junio de dos
mil cinco, en el cual se ratifica la autorización de orden de cambio número
tres del Acuerdo anterior, no es lesivo al interés público, agravando la
situación jurídica de la sociedad adjudicada al pretender desprenderla de un
derecho adquirido, razón por la cual al no contar (el acto administrativo) del
requisito formal de fundamentación no es procedente su revisión en esta sede
judicial con la intención de verificar los vicios invocados.
Al
verificarse el vicio del acto administrativo que declaro" lesivo al interés
público la modificación número tres, según Acuerdo de Comité Técnico número
cero siete/cero dos/cero cinco/dos mil cinco de sesión celebrada el dos de mayo
de dos mil cinco, en la cual se autorizó la orden de cambio número tres, en
concepto de incremento en el precio de acero y sus derivados; y el Acuerdo de
Comité Técnico número cero nueve de sesión celebrada el diez de junio de dos
mil cinco, en el cual se ratifica la autorización de orden de cambio número
tres del Acuerdo anterior, por las, razones antes apuntadas, esta Sala se
ceñirá al pronunciamiento de ésta, no pudiendo pronunciarse sobre posibles
ilegalidades en el acto que pretendía la Administración Pública, declarar
lesivo, las cuáles de existir debieron de haber sido las razones de hecho y de
derecho que fundamentaron y motivaron el mismo.”