[DERECHO AL MEDIO AMBIENTE]

[GARANTÍA DE LA PROTECCIÓN ESTATAL DE LOS BIENES AMBIENTALES]

    "3. A. En cuanto al derecho al medio ambiente sano, se ha sostenido –v. gr., en la Sentencia de 9-XII-2009, pronunciada en el proceso de Amp. 163-2007– que la regulación de las obligaciones del Estado en relación con la política ambiental y los límites prescritos a esa actividad son establecidos en favor de las personas, lo que conlleva ineludiblemente a que tal derecho a gozar de un medio ambiente sano tiene rango constitucional y, en consecuencia, es obligación del Estado proteger a las personas en su conservación y defensa.

    Este derecho se refiere a la obligación de preservar el medio ambiente, por lo que sus titulares pueden exigir del Estado medidas suficientes de protección. Ello indica que el derecho en análisis presenta una vertiente prestacional que lo engloba en la estructura típica de los derechos sociales. Asimismo, presupone la actividad del legislador y la acción protectora de los poderes públicos, mediante las instituciones creadas para alcanzar tal finalidad.

    En efecto, son los poderes públicos quienes deben limitar el aprovechamiento de los recursos naturales para asegurar su preservación, puesto que están obligados a poner a disposición de los titulares del derecho los bienes ambientales en las condiciones adecuadas para su disfrute. En ese sentido, las personas tienen el derecho de recibir de los poderes públicos la protección a un “medio ambiente adecuado” para su desarrollo, por lo que tanto el acceso como el uso a los recursos naturales deben realizarse en las condiciones fijadas por las autoridades competentes, las cuales deben asegurar la adecuación de esas actividades con la finalidad del contenido del derecho.

    De ahí que la adecuación del medio ambiente al desarrollo de la persona, a la calidad de vida de esta o a su salud, así como al uso racional de los recursos naturales o a la intensidad en la protección del entorno, son aspectos que ineludiblemente deben ser evaluados por los poderes públicos, es decir, no es posible que cada titular del derecho interprete subjetivamente y a su conveniencia los términos en los cuales las políticas de protección al medio ambiente deben ser orientadas, pues lo colectivo del contenido de este derecho exige esa intervención pública que pondere la adecuación de los bienes ambientales y el grado de preservación y protección necesarios para que el entorno pueda seguir siendo disfrutado.

    B. Por otra parte, el art. 117 Cn. asegura la protección estatal del medio ambiente mediante la garantía de la utilización racional de los recursos y la vinculación de los poderes públicos a principios ambientales como el proteccionista, el cual, a su vez, se materializa en los principios de prevención y precaución. Dichos principios comúnmente son utilizados como sinónimos para hacer referencia a la necesidad de adoptar medidas anticipadas para evitar daños al medio ambiente; sin embargo, se debe acotar que la prevención y la precaución se distinguen de acuerdo con el conocimiento que pueda tenerse de las consecuencias de una determinada acción.

[PRINCIPIOS RECTORES]

    [...] a. De esta forma, el principio de prevención implica la utilización de mecanismos, instrumentos y políticas con el objetivo de evitar afectaciones relevantes al medio ambiente o a la salud de las personas. Así, su función básica es prever y evitar el daño antes de que se produzca, no necesariamente prohibiendo una actividad, sino condicionando su ejecución –por ejemplo– a la utilización de determinados equipos que atenúan el impacto ambiental o a la realización de ciertas actividades de control de la contaminación o degradación, situaciones que, en definitiva, se advierten luego de la elaboración de un estudio de impacto ambiental.

    Así, las medidas protectoras de carácter preventivo son medios técnicos específicos que generalmente van asociados con limitaciones de las actividades contaminantes o con otras más específicas, tales como: la prohibición de construir en determinadas áreas, la veda de la caza, la restricción del comercio de especies animales protegidas o la evaluación del impacto ambiental por la transformación de un determinado ecosistema.

    Este principio utiliza numerosos instrumentos de gestión para concretar su función, entre los que se pueden citar: (i) las declaratorias de impacto ambiental; (ii) los permisos y licencias ambientales; (iii) los estudios de impacto ambiental y sus planes de manejo; (iv) la auditoría ambiental; (v) la consulta pública; y (vi) en general, todos los mecanismos de tipo preventivo que tienen como finalidad obtener información acerca de los impactos negativos que sobre el medio ambiente tendría la realización de una determinada obra o proyecto.

    En la práctica, la medida protectora de carácter preventivo más importante es la evaluación del impacto ambiental, la cual se realiza por medio de la elaboración de un estudio que introduce la variable ambiental en la ejecución de proyectos, tanto públicos como privados. El análisis del impacto ambiental se inserta en un procedimiento que tramita la Administración Pública, cuya decisión concede o deniega la autorización para realizar un proyecto con incidencia negativa en el medio ambiente.

    En este contexto, la eficiente aplicación del principio de prevención adquiere mayor relevancia respecto de los demás principios ambientales como el de restauración, ya que el efectivo respeto y cumplimiento de las medidas preventivas implica que, al tener conocimiento que determinada acción tendrá un efecto negativo e irreversible en el medio ambiente y la salud de la población, se debe evitar su realización, a fin de prevenir futuros daños ambientales y su consecuente y obligatoria reparación.

    b. Ahora bien, el principio de precaución o precautorio opera ante la falta de conocimientos científicos, es decir, se activa ante la incertidumbre o el desconocimiento, por lo que, cuando se carece de información respecto a qué impactos tendría una actividad sobre el ambiente y la salud de los seres vivos, se debe proceder a dar aplicación a este principio, el cual obliga a que no se autorice una actividad, ni se proceda a otorgar un permiso, cuando no se tenga una caracterización e identificación de los riesgos que la actividad a autorizar provocará posteriormente una vez autorizada.

    De ahí que, con la finalidad de proteger el medio ambiente, las instituciones encargadas deben aplicar ampliamente el criterio de precaución conforme a sus capacidades. Así, cuando haya peligro de daño grave o irreversible, la falta de certeza científica absoluta no debe utilizarse como razón para postergar la adopción de medidas eficaces en función de los costos para impedir la degradación del medio ambiente. En ese sentido, el criterio hermenéutico que en este campo debe prevalecer es el que considera que, en caso de duda, debe de resolverse siempre lo más favorable al medio ambiente.

[TUTELA EL DERECHO A LA SALUD Y EL DERECHO A LA VIDA]

    4. A. Finalmente, se debe señalar que, de acuerdo al contenido de nuestra Constitución, la salud –entendida en sentido amplio como un estado de completo bienestar que implica el derecho a disfrutar del nivel más alto de salud física y mental posible– no resulta ser únicamente un fin estatal –art. 1 inc. 3°–, sino que es, sobre todo, un derecho fundamental de todas las personas –arts. 2 y 65–, el cual es susceptible de ser exigido tanto en la jurisdicción ordinaria como en la constitucional.

    Respecto al contenido específico del derecho a la salud, la jurisprudencia constitucional –v. gr., las sentencias de fechas 17-XII-2007 y 21-IX-2011, pronunciadas en los procesos de Amp. 674-2006 y 166-2009, respectivamente– ha desarrollado tres aspectos o elementos esenciales que integran su ámbito de protección, estos son: (i) la adopción de medidas para su conservación, puesto que la salud requiere tanto de una protección estatal activa como pasiva contra los riesgos exteriores que puedan ponerla en peligro, de ahí que se deba implementar medidas que, desde el punto de vista positivo, tiendan a la prevención de cualquier situación que la lesione o bien restablezcan dicha condición y, desde el punto de vista negativo, eviten la comisión de cualquier acto que provoque su menoscabo; (ii) la asistencia médica, en cuanto debe garantizarse a toda persona la posibilidad de disponer y acceder al sistema o red de servicios de salud; y (iii) la vigilancia de los servicios de salud, lo cual implica la creación de las instituciones y los mecanismos que vigilen y controlen la seguridad e higiene de las actividades profesionales vinculadas a la salud.

    B. En ese sentido, la adopción de medidas para la conservación del derecho a la salud que tiendan a la prevención de cualquier situación que lo lesione o ponga en riesgo, también es facultad del MARN, pues dicha Secretaría de Estado es la institución encargada de autorizar la realización de proyectos –previo análisis de los respectivos estudios de impacto ambiental– que pueden tener una incidencia negativa en el medio ambiente y, en consecuencia, provocar daños en la salud de la población.

    Y es que, al ser el medio ambiente un elemento determinante para la salud, se infiere que el control y la prevención de los riesgos ambientales constituyen una prioridad para la efectiva protección de la salud de la población. Así, la tutela integral de este derecho requiere de un medio ambiente adecuado, libre de contaminación y degradación para evitar poner en peligro el bienestar de las personas.

    Es precisamente en esa labor que el MARN desempeña un papel trascendental en el respeto al derecho a la salud, al ser una institución que se encuentra en la obligación de participar y colaborar en el cumplimiento de la política nacional de salud debido a la estrecha vinculación que existe entre este derecho y la protección, conservación y recuperación del medio ambiente.

    C. De igual forma, la Comisión Interamericana de Derechos Humanos ha enfatizado que existe una relación directa entre el ambiente físico en el que viven las personas y los derechos a la vida, a la seguridad y a la integridad física, afirmando que: “El ejercicio del derecho a la vida y a la seguridad e integridad física está necesariamente vinculado y, de diversas maneras, depende del entorno físico. Por esa razón, cuando la contaminación y la degradación del medio ambiente constituyen una amenaza persistente a la vida y la salud del ser humano, se comprometen dichos derechos” –Informe sobre la Situación de los Derechos Humanos en Ecuador. Doc. OEA/Ser.L/V/II.96, Doc. 10 rev.1, 24 de abril de 1997–.

[POLÍTICA AMBIENTAL]

[INDISPENSABLE LA PARTICIPACIÓN CIUDADANA EN LA GESTIÓN AMBIENTAL]

    […] B. Con lo anteriormente expuesto, ha quedado establecido, por una parte, que mediante la resolución pronunciada el 27-II-2009, el Ministro de medio ambiente y recursos naturales otorgó el permiso ambiental de ubicación y construcción para llevar a cabo el proyecto denominado “Eléctrica del Cerén”; y, por otra parte, que a los peticionarios no se les comunicó la emisión de dicha autorización, no obstante que lo habían solicitado expresamente en su escrito de oposición, pues la autoridad demandada consideró que la LMA no prevé la obligación de notificar a todas las personas que comparecen al procedimiento al considerarse afectadas con un determinado proyecto y, además, que toda la documentación relacionada con el proyecto se encontraba disponible en la página oficial de internet del MARN.

    C. a. En relación con lo anterior, respecto de la participación ciudadana en la gestión ambiental, la LMA establece que los habitantes tienen derecho a ser informados de forma clara, oportuna y suficiente sobre las políticas, planes y programas ambientales relacionados con la salud y la calidad de vida de la población, para –entre otras cosas– tener la posibilidad de participar en las consultas sobre las actividades, obras o proyectos que puedan afectar al medio ambiente y requieran de permiso ambiental.

    En ese sentido, en el marco del procedimiento de evaluación del impacto ambiental para la obtención del referido permiso, la LMA obliga al titular de un proyecto a realizar un estudio de impacto ambiental, el cual constituye un instrumento de diagnóstico, evaluación, planificación y control compuesto por un conjunto de actividades técnicas y científicas destinadas a la identificación, predicción y control de los impactos ambientales positivos o negativos que una determinada obra o proyecto puede tener en el medio ambiente y en la salud de la población.

    Así, en tanto que instrumento de evaluación, el estudio de impacto ambiental debe someterse a consulta pública en los términos establecidos en el art. 25 letra a) de la LMA, el cual preceptúa que, previo a su aprobación, los estudios deben hacerse del conocimiento de la población para que cualquier persona que se considere afectada exprese sus opiniones o haga sus observaciones por escrito. Asimismo, la letra c) de la citada disposición legal establece que todas las opiniones emitidas en las consultas deben ser ponderadas por el MARN.

    b. Pese a ello, el alcance de lo establecido en el art. 25 de la LMA respecto de la participación de personas que se oponen a la realización de un determinado proyecto –con potenciales efectos negativos al medio ambiente y a la salud– no puede entenderse en un sentido restrictivo y meramente formalista. En otras palabras, dicha participación no puede agotarse únicamente concediendo la posibilidad de presentar un escrito en el cual las personas interesadas expresen sus observaciones, puesto que, como correlativo a esa acción, aquellas adquieren el derecho a tener conocimiento, al menos, de cómo fueron ponderadas sus opiniones, de las medidas adoptadas para prevenir o subsanar los posibles daños que se plantean en la oposición y, finalmente, si el permiso fue otorgado. Para ello es fundamental la notificación formal, y no solo en la página web del MARN, de las resoluciones emitidas en aquellos procedimientos en que han participado como interesados.

[FALTA DE NOTIFICACIÓN DE RESULTADOS A LOS INTERESADOS DE PROYECTOS DE EVALUACIÓN AMBIENTAL VULNERAN LOS DERECHOS DE AUDIENCIA Y DEFENSA] 

    Así, en contraste con lo alegado por la autoridad demandada y por la sociedad tercera beneficiada, la publicidad de los documentos que realiza el MARN en su página de internet no constituye un medio idóneo para hacer del conocimiento de las personas que han comparecido –justificando la existencia de un interés como posibles afectados–, a manifestar su oposición al otorgamiento de un permiso en un procedimiento de evaluación ambiental de un proyecto, las diferentes resoluciones que sean pronunciadas dentro de dicho procedimiento.

    Además, cuando el art. 26 de la LMA establece la posibilidad de impugnar la resolución emitida sobre un estudio de impacto ambiental, no limita su alcance a las personas que hayan presentado dicho estudio y solicitado un determinado permiso, sino que, por el contrario, al ser interpretada en un sentido amplio que facilite el derecho a recurrir de quienes hayan participado en un procedimiento de ese tipo, tal disposición debe ser aplicable para el caso de aquellas personas que hayan manifestado expresamente su interés y oposición al otorgamiento de dicho permiso por considerarse afectadas.

    En ese sentido, desde el momento en que una persona ejerce la facultad de oposición que la LMA le otorga y alega su interés como afectado, la autoridad competente debe notificarle directamente, al menos, la forma en que sus observaciones fueron ponderadas, las medidas de prevención o subsanación adoptadas –lo cual consta en la matriz de ponderación de impactos y medidas ambientales– y, finalmente, la resolución en la cual se otorgue o se deniegue el permiso requerido.

    Y es que la falta de una disposición legal expresa que ordene notificar personalmente a quienes hayan presentado su oposición a un proyecto, no implica que el Ministro de medio ambiente y recursos naturales –en aplicación directa del art. 11 Cn.– no deba comunicarles efectivamente las resoluciones que se pronuncian en el desarrollo de un procedimiento en el cual podrían resultar afectados sus derechos fundamentales a la salud y al medio ambiente sano.

    c. En virtud de las anteriores consideraciones, y al haber quedado establecido que, posteriormente a la presentación de la oposición al estudio de impacto ambiental correspondiente al proyecto denominado “[…]”, los peticionarios no fueron notificados de ninguna resolución pronunciada en el trámite en cuestión –impidiéndoseles de esa forma conocer cómo se ponderaron sus observaciones y oponerse así a la autorización concedida–, se concluye que la actuación del funcionario demandado vulneró los derechos fundamentales de audiencia y defensa de los actores, lo que imposibilitó que pudiesen impugnar el otorgamiento del permiso, haciendo uso de los recursos que a tales efectos establece la LMA.

[PROCEDIMIENTO DE EVALUACIÓN DE IMPACTO AMBIENTAL ES LA MEDIDA DE CARÁCTER PREVENTIVO MÁS IMPORTANTE QUE EL LEGISLADOR HA ADOPTADO DENTRO DE LA LEY DE MEDIO AMBIENTE]

    D. Ahora bien, es necesario aclarar que la vulneración a un derecho de contenido procesal no implica per se la vulneración de un derecho de contenido material. En ese sentido, deberá constatarse si efectivamente la transgresión que se ha comprobado de los derechos de audiencia y defensa de los demandantes conlleva también a la vulneración de sus derechos a la salud y al medio ambiente sano.

    a. El art. 2 letra e) de la LMA establece que en la gestión de protección de los recursos naturales deben prevalecer los principios de prevención y precaución. Así, tal como se acotó en el Considerando IV 3 de esta sentencia, el principio de prevención implica que, al tenerse conocimiento de las consecuencias negativas que una determinada acción –obra o proyecto– ocasionará en el medio ambiente, se debe prevenir para evitar su consumación. Dicha labor se realiza mediante la utilización de mecanismos, instrumentos y políticas tendentes a evitar afectaciones relevantes al medio ambiente o a la salud de las personas.

    Así, con el objeto de alcanzar dicha finalidad, el citado cuerpo normativo establece un procedimiento que cuenta con instrumentos como la evaluación de impacto ambiental y la consulta pública. Es precisamente la mencionada evaluación la medida de carácter preventivo más importante que el legislador ha adoptado dentro de la LMA, ya que mediante la realización de un estudio técnico y especializado se identifican y cuantifican los impactos negativos que una determinada obra o proyecto puede tener en la calidad de vida de la población y se recomiendan las medidas que los prevengan, atenúen o compensen, seleccionando la alternativa que mejor garantice la protección del medio ambiente.

    Además, el desarrollo del procedimiento de evaluación del estudio de impacto ambiental implica someterlo a consulta pública, con la intención de que las personas que se consideren afectadas y que se opongan a la autorización de un proyecto, expresen por escrito sus observaciones. Dichas opiniones deben de ser ponderadas por el MARN para decidir si otorga o no el correspondiente permiso ambiental.

[VULNERACIÓN AL DERECHO A LA SALUD Y AL MEDIO AMBIENTE SANO AL IMPEDIR LA PARTICIPACIÓN DE LAS PERSONAS AFECTADAS]

    b. Desde esta perspectiva, al haber quedado establecido en el Considerando V. 4 de la presente sentencia que la falta de notificación a los pretensores de las resoluciones emitidas dentro del procedimiento de evaluación ambiental en cuestión, cuando estos habían alegado su interés y ejercido la facultad que la LMA les concede para oponerse a la autorización del proyecto denominado “[…]”, ha vulnerado sus derechos de audiencia y defensa, se concluye, de igual forma, que la actuación del Ministro de medio ambiente y recursos naturales ha transgredido también los derechos a la salud y al medio ambiente sano de los demandantes, específicamente al realizar una medida de prevención –consulta pública– que no posibilita una adecuada participación de las personas que se consideran afectadas y, por tanto, que no garantiza un efectivo control por parte de estas sobre la ponderación que la aludida autoridad debe realizar, previo a conceder un permiso de dicha naturaleza, entre la adecuación de los bienes ambientales y el grado de preservación y protección necesarios para que el entorno pueda seguir siendo disfrutado.

    E. Por consiguiente, del análisis de los argumentos expuestos y las pruebas aportadas por las partes, se concluye que existe vulneración a los derechos fundamentales de audiencia, defensa, a la salud y al medio ambiente sano de los actores, como consecuencia de la actuación realizada por la autoridad demandada; debiendo, consecuentemente, amparárseles en su pretensión.

[EFECTO RESTITUTORIO: ORDENAR A LA AUTORIDAD DEMANDADA NOTIFIQUE LA RESOLUCIÓN A LOS DEMANDANTES]

    VII. Determinada la vulneración constitucional derivada de la actuación del Ministro de medio ambiente y recursos naturales, corresponde establecer en este apartado el efecto restitutorio de la presente sentencia.

    B. En el presente caso, el efecto restitutorio debe ser considerado desde una perspectiva material y consistirá en ordenar a la autoridad demandada que notifique a los demandantes la resolución n° 10498-330-2009, de 27-II-2009, pronunciada por el Ministro de medio ambiente y recursos naturales, en virtud de la cual se le otorgó a la sociedad […]., el permiso ambiental de ubicación y construcción para llevar a cabo el proyecto denominado “[…]”, a efecto de que, de conformidad a los arts. 26 y 97 de la LMA, interpongan los recursos que estimen conveniente, a efecto de impugnar dicho permiso ambiental.

    2. Y es que, el pronunciamiento de esta Sala implica la obligación al MARN para que, previo a emitir la providencia de otorgamiento de permiso ambiental, notifique oportunamente a los interesados todas las resoluciones emitidas en el transcurso del procedimiento de evaluación ambiental en cuestión, a efecto de que estos tengan la posibilidad de intervenir y oponerse a un eventual otorgamiento del permiso solicitado, con el objeto de garantizar el respeto a sus derechos fundamentales.

[PRECEDENTE JURISPRUDENCIAL DE OBLIGATORIO CUMPLIMIENTO PARA SITUACIONES SIMILARES FUTURAS]

    3. Finalmente, corresponde en este punto explicar la forma en que se verá vinculado el Ministro de medio ambiente y recursos naturales al presente proveído, en virtud de la dimensión objetiva de los efectos derivados de esta sentencia de amparo.

    A. A partir de la naturaleza y finalidad del amparo, la jurisprudencia constitucional –v. gr., en las sentencias de fechas 22-VI-2011 y 29-IX-2011, pronunciadas en los procesos de Amp. 80-2010 y 166-2009, respectivamente– ha interpretado que los efectos de las sentencias estimatorias pronunciadas en este tipo de proceso, además de tener una proyección o dimensión de carácter subjetivo, trascienden al ámbito objetivo, ya que para emitir un pronunciamiento que incide en la dimensión subjetiva se requiere interpretar los preceptos legales o reglamentarios relacionados con el caso planteado, esto es, aquellos en los que se regulan los alcances y límites de los derechos que se alegan vulnerados. De ahí que los razonamientos que a la luz de la Constitución se realicen sobre dichas disposiciones orienten la interpretación y aplicación de los derechos fundamentales por parte de los demás órganos del Estado.

    En ese sentido, la dimensión objetiva del amparo trasciende la simple transgresión de un derecho fundamental acontecida en un caso particular, pues la ratio decidendi que haya servido al Tribunal para fundamentar su decisión en ese caso, permite perfilar la correcta interpretación que ha de darse a la norma constitucional que reconoce el derecho en cuestión; ello indudablemente es de utilidad no sólo a los tribunales, sino también a las autoridades y funcionarios de los otros órganos del Estado para resolver los supuestos análogos que se les presenten.

    [...] En perspectiva con lo anterior, las autoridades públicas deben atender a la ratio decidendi de aquellos precedentes jurisprudenciales en los que se ha emitido un pronunciamiento sobre las circunstancias bajo las cuales la aplicación de una determinada norma secundaria es inconstitucional, con el objeto de evitar que su aplicación continúe perpetrando la vulneración de los derechos fundamentales en casos análogos al discutido en el precedente.

    B. En ese sentido, en el presente amparo se ha determinado que el Ministro demandado, al interpretar de manera meramente literal y restrictiva el art. 25 de la LMA, ha ocasionado vulneraciones a los derechos fundamentales de audiencia, defensa, a la salud y al medio ambiente sano de los actores. Al respecto, si bien se advierte que el funcionario demandado ajustó su conducta a lo literalmente prescrito en el marco legal que determina el procedimiento de evaluación ambiental, se debe recordar que tanto él como todas aquellas autoridades del MARN que participen en la tramitación de dicho procedimiento y, por ende, realicen funciones que incidan en el ejercicio de los derechos fundamentales de las personas, tienen el deber de cumplir con la Constitución frente a cualquier ley, decreto, orden o resolución que contraríe su texto.

    En consecuencia, ante la existencia de este precedente jurisprudencial en el que se ha determinado que el alcance de lo establecido en el art. 25 de la LMA respecto de la participación de personas que se oponen a la realización de un determinado proyecto, no puede entenderse en un sentido restrictivo y meramente formalista –es decir, únicamente concediendo la posibilidad de presentar un escrito en el cual expresen sus observaciones, pues como correlativo a esa acción aquellas adquieren el derecho a tener conocimiento de cómo fueron ponderadas sus opiniones, de las medidas adoptadas para prevenir o subsanar los posibles daños que se plantean en la oposición y, finalmente, si el permiso fue otorgado–, el Ministro de medio ambiente y recursos naturales, así como cualquier otra autoridad del MARN que intervenga en dicho procedimiento, deben tener presente que, al presentárseles en ocasiones futuras la necesidad de aplicar la mencionada disposición para resolver cualquier otro caso análogo al que fue objeto de este amparo, deberán atender los fundamentos constitucionales que al respecto se han esbozado en esta sentencia, a fin de evitar conculcar nuevamente los derechos fundamentales de las personas."