[COMPETENCIA]

[PODERES, ATRIBUCIONES Y FACULTADES CONFERIDAS A LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA PARA EL NORMAL FUNCIONAMIENTO Y CUMPLIMIENTO DE UNA LABOR]

“La representante de la sociedad demandante pretende que se declare la ilegalidad de los siguientes actos:

a) Resolución No. DOR/RF/015/2007, emitida a las nueve horas con treinta minutos del quince de agosto de dos mil siete, que declaró no originarias de la República de Guatemala las mercancías importadas por la sociedad demandante, consistentes en ropa de vestir, exportadas a nuestro país por el señor Fredy Randolfo González Torres, conocido comercialmente como FYVSA, durante los períodos comprendidos del uno de enero al treinta y uno de diciembre de dos mil cinco y del uno de enero al treinta y uno de diciembre de dos mil seis, negándose en consecuencia el tratamiento de libre comercio.

b) Resolución emitida por el Tribunal de Apelaciones de los Impuestos Internos y de Aduanas, a las catorce horas con quince minutos del cinco de noviembre de dos mil ocho, que confirmó corno legal la resolución DOR/RF/015/2007.

Hace recaer la ilegalidad de los actos administrativos controvertidos en la violación de las siguientes disposiciones:

1) Artículo 27 párrafo 1 parte final y 2 del Reglamento Centroamericano Sobre el Origen de las Mercancías.

2) Artículos 2, 11 y 86 de la Constitución de la República.

3) Artículo 4 inciso 4 de la Ley de Organización y Funcionamiento del Tribunal de Apelaciones de los Impuestos Internos y de Aduanas.

4) Artículo 4 literal b) de la Ley Orgánica de la Dirección General de Aduanas.

[…]

3. SOBRE EL PRINCIPIO DE LEGALIDAD.

En virtud del Principio de Legalidad como pilar fundamental del Estado de Derecho, los funcionarios públicos deben actuar con estricto apego al ordenamiento jurídico y sólo pueden ejercer aquellas potestades que dicho ordenamiento les confiere, por los cauces y en la medida que el mismo establece (artículo 86 inciso 3° de la Constitución de la República).

En ese sentido, los autores García de Enterría y Fernández, señalan que el Principio de Legalidad impone, la "exigencia material absoluta de predeterminación normativa de las conductas y de las sanciones correspondientes, exigencia que afecta a la tipificación de las infracciones, a la graduación y escala de las sanciones y a la correlación entre unas y otras, de tal modo que el conjunto de las normas aplicables permita predecir, con suficiente grado de certeza, el tipo y el grado de sanción susceptible de ser impuesta". Sentencia Definitiva, referencia 117-R-99 del veintiuno de agosto del año dos mil uno.

En consecuencia, no se reconoce más límites que los que se derivan de los preceptos constitucionales, en los que precede el Principio de Legalidad y de Seguridad Jurídica, como un límite formal respecto al Sistema de Producción de las Normas.

3.1 SOBRE LA ATRIBUCIÓN DE COMPETENCIAS DE LA ADMINISTRACIÓN.

La doctrina administrativista coincide en señalar que la competencia es un elemento intrínseco a la naturaleza de los órganos, entes, e instituciones del poder público. Ramón Parada (Derecho Administrativo, tomo II, decimocuarta edición, Marcial Pons, Madrid, 2000) señala al respecto: "En términos muy elementales, la competencia puede definirse corno la medida de la capacidad de cada órgano y también como el conjunto de funciones y potestades que el ordenamiento jurídico atribuye a cada órgano y que unos y otros están autorizados y obligados a ejercitar". Por su parte, Roberto Dromi (Derecho Administrativo, séptima edición actualizada, Ciudad Argentina, Buenos Aires, 1998) en similares términos explica que la competencia "es la esfera de atribuciones de los entes y órganos, determinada por el derecho objetivo o el ordenamiento jurídico positivo. Es decir, el conjunto de facultades y obligaciones que un órgano puede y debe ejercer legítimamente". Al respecto puede agregarse lo que la Sala de lo Constitucional de esta Corte ha señalado al respecto: "desde el punto de vista técnico-jurídico y con carácter orgánico, el concepto de atribución o competencia puede entenderse como la capacidad concreta que tiene un determinado ente estatal, de suerte que al margen de la materia específica asignada no puede desenvolver su actividad; mientras que desde un carácter sistemático, la atribución o competencia consiste en la enumeración de una serie de posibilidades de actuación dadas a un órgano por razón de los asuntos que están atribuidos de un modo específico. En ese orden de ideas, una atribución puede identificarse como la acción o actividad inherente que por mandato constitucional o legal desarrolla un órgano estatal o ente público; es decir, los poderes, atribuciones y facultades conferidas para el normal funcionamiento y cumplimiento de una labor" (Sentencia de inconstitucionalidad referencia 33-37-2000Ac de las ocho horas y veinte minutos del treinta y uno de agosto de dos mil uno).

Esta Sala ha indicado en reiteradas sentencias que la competencia constituye un elemento esencial de todo acto administrativo, y debe ser entendida como la medida de la potestad que corresponde a cada órgano. Como elemento esencial del acto administrativo la competencia condiciona necesariamente su validez.

Así mismo, se ha repetido que la competencia es en todo caso una determinación normativa, es decir, debe siempre encontrar su fundamento en una norma jurídica. Es el ordenamiento jurídico el que sustenta las actuaciones de la Administración mediante la atribución de potestades, habilitándola a desplegar sus actos. "En síntesis, el acto administrativo requiere una cobertura legal, es decir, la existencia de una potestad habilitante que otorgue competencia al órgano o funcionario emisor" (Sentencia definitiva dictada en el proceso contencioso administrativo referencia 69-S-96, de las nueve horas y cuarenta y siete minutos del día quince de diciembre de mil novecientos noventa y siete).

[TRANSFERENCIA DE SU EJERCICIO]

No obstante lo expuesto, cuando ello no es posible, el ejercicio de la competencia puede transferirse mediante: a) delegación; b) sustitución; c) subrogación; d) avocación; y, e) suplencia. Debe recordarse sobre la figura denominada Avocación que "el órgano superior puede asumir el ejercicio de las competencias propias de sus órganos inferiores jerárquicos, avocándose al conocimiento y decisión de cualquier cuestión concreta, salvo norma legal o reglamentaria en contrario", y sobre la Suplencia, se entiende que "las ausencias temporales o definitivas de agentes públicos deben ser cubiertas por el suplente previsto por el ordenamiento jurídico. A falta de previsión normativa asume la competencia el superior jerárquico inmediato o agente público que éste designe. El suplente sustituye al titular para todo efecto legal, y ejerce las competencias del órgano con plenitud de facultades y deberes que ellas contienen."(Roberto Dromí: Derecho Administrativo, 7° Edición Actualizada, Argentina, Ciudad Argentina, 1998, Págs. 244 y 245).

[PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO]

[NULIDAD REQUIERE QUE EXISTA UN VICIO DE FORMA QUE GENERE UNA CARENCIA DE REQUISITOS PARA ALCANZAR SU FIN O PRODUZCA INDEFENSIÓN DE LOS INTERESADOS]

4. INFRACCIONES LEGALES DE NATURALEZA FORMAL: DEFECTOS DE FORMA O PROCEDIMENTALES NO CONDICIONAN LA ILEGALIDAD DEL ACTO FINAL.

El procedimiento administrativo, elemento formal del acto administrativo, desempeña una función de plena garantía para el administrado, ya que le proporciona la oportunidad de intervenir en su emisión, y objetar si lo desea los puntos con que esté en desacuerdo, a través de las pruebas que considere pertinentes.

Como regla general, la concurrencia de vicios en los elementos del acto administrativo conllevan a su ilegalidad. Sin embargo, a tal aseveración es preciso indicar que el Derecho no ha de propugnar por la protección de las formas en tanto meras formas, sino atender a la finalidad que las sustenta.

El principio de instrumentalidad de las formas enuncia que éstas no constituyen un fin en sí mismas, sino que trascienden la pura forma y tienen por fin último garantizar la defensa en el juicio. No hay nulidad de forma, si la desviación no tiene trascendencia sobre las garantías esenciales de defensa.

En tal sentido, los defectos de forma o procedimentales, no condicionan indefectiblemente la ilegalidad del acto final. Un vicio de forma acarrea nulidad del acto cuando por dicho vicio éste carece de los requisitos indispensables para alcanzar su fin, o cuando da lugar a indefensión de los interesados en el procedimiento.

En otros términos, los vicios de forma o procedimentales sólo acarrean la ilegalidad del acto, cuando éste se haya dictado colocando al administrado en una situación de indefensión, es decir, con una disminución efectiva, real y trascendente de sus garantías.

Es así, que antes de verificar la procedencia o no de las irregularidades formales planteadas, es necesario aclarar que dichas ilegalidades al igual que las nulidades de ese tipo, se inspiran bajo el principio de relevancia o trascendencia de la misma, y, en su oportuno planteamiento en la vía procesal.

4.1.1 NULIDADES PROCESALES: DEBEN PROVOCAR UNA DESPROTECCIÓN DE LA ESFERA JURÍDICA DEL ADMINISTRADO.

Las nulidades de índole procesal deben de alguna manera provocar un efecto tal que genere una desprotección ostensible en la esfera jurídica del administrado, desprotección entendida como una indefensión indiscutible que cause un daño irreparable al desarrollo de todo el procedimiento y genere una conculcación clara de los principios constitucionales que lo inspiran.

Además del Principio de Relevancia, las ilegalidades de índole procesal deben ser alegadas en su oportunidad, esto para evitar dilaciones innecesarias en el desarrollo del procedimiento administrativo. Lo antes señalado no implica una subsanación de la nulidad, pues la continuidad del procedimiento penderá única y exclusivamente de la incidencia o consecuencias que genere la ilegalidad no alegada oportunamente, pero puede suceder que la ilegalidad procesal no genere las consecuencias de indefensión señaladas y por el contrario la misma sea subsanada por alguna de las actuaciones de las partes, así por ejemplo, aquella parte que no ha sido notificada legalmente de una demanda interpuesta en su contra pero que se presenta a contestarla en el tiempo.

Resulta entonces, que si el particular ha intervenido activamente y ha ejercido su derecho de defensa, no existe fundamento para declarar la nulidad de una actuación irregular. Ello se encuentra en concordancia con el Principio de Trascendencia, en virtud del cual el vicio del que adolece el acto debe provocar una lesión a la parte que lo alega, tal como se reconoce en el Código de Procedimientos Civiles -derogado-, de aplicación supletoria a la Ley de la Jurisdicción Contencioso Administrativa, al expresarse que "(...) no se declarará la nulidad si apareciere que la infracción de que trata no ha producido ni puede producir perjuicios al derecho o defensa de la parte que la alega o en cuyo favor se ha establecido" (artículo 1115 Código de Procedimientos Civiles -derogado-, artículo 706 del Código Procesal Civil y Mercantil). En tal sentido, la doctrina es unánime en condicionar la invalidez del acto procesal, no a la simple inobservancia de las formas, sino al resultado de la relación entre el vicio y la finalidad del acto, y así se sanciona el acto con nulidad solamente cuando por efecto del vicio no haya podido conseguir su objeto.

La misma línea sigue la Sala de lo Constitucional, cuando establece que "el quebrantamiento de meros formalismos para realizar una diligencia no supone o implica por si una violación constitucional que haga viable la proposición de una pretensión de amparo". (Improcedencia de Amparos ref. 377-2001 de fecha veintiuno de Agosto de dos mil uno).

Bajo las anteriores premisas, se procederá al análisis de las ilegalidades de naturaleza formal planteadas por la sociedad demandante.

[VALIDACIÓN DE LOS ACTOS EMITIDOS POR FUNCIONARIOS NO COMPETENTES A TRAVÉS DE LA FIGURA DE  LA “RATIFICACIÓN DEL ACTO”]

4.1.2 Violación al Principio de Legalidad por la actuación de la Subdirectora de Aduanas al emitir la resolución de inicio del Procedimiento de Verificación de Origen.

Manifiesta la parte actora que existe violación al Principio de Legalidad en razón de que la Subdirectora General de Aduanas, suscribió el acto de inicio del procedimiento de verificación de origen sin estar legitimada para ello. Sobre este punto, este Tribunal comparte el criterio sostenido por las autoridades demandadas en sus informes respectivos, y advierte que en el caso de autos, se produjo efectivamente lo que en doctrina se conoce como suplencia en el ejercicio de la competencia atribuida al Director General de Aduanas en el artículo 4 literal b) de la Ley Orgánica de la Dirección General de Aduanas, la cual fue transferida temporalmente a la Subdirectora General de Aduanas, todo en aplicación de lo regulado en el artículo 9 literal a) del mismo cuerpo normativo y con el fin de velar por el cumplimiento de las funciones legalmente conferidas a la citada Dirección.

No obstante lo expuesto, la parte actora insiste en que la actuación de la Subdirectora General de Aduanas trae como consecuencia la nulidad de todo el Procedimiento de Verificación de Origen realizado en sede administrativa. Al respecto, este Tribunal considera que el acto final del referido procedimiento, dictado por el mismo Director General de Aduanas, es la actuación que en definitiva convalida el acto de inicio del Procedimiento de Verificación de Origen y sanea cualquier vicio señalado.

El saneamiento de los actos administrativos, se justifica por razones de economía en los procedimientos de la Administración Pública, pues al sanearse un acto viciado, éste es readaptado al mundo jurídico y el vicio desaparece, librando a la Administración de desarrollar un nuevo procedimiento. La doctrina reconoce algunas especies que componen el género del saneamiento, como son la ratificación, confirmación y la conversión. (Juan Carlos Cassagne, Derecho Administrativo Tomo II, pág. 194, 7ª Edición actualizada).

Por medio de los actos de ratificación, el funcionario competente da validez a un acto anterior emitido por un inferior jerárquico; en dicho acto, se debe hacer constar clara, inequívoca, precisa y concretamente, la voluntad del superior jerárquico de reconocer como propio el acto realizado por el incompetente. Purgando así el vicio que afecta al acto anterior y dotándolo de validez. De lo que se colige que si en el acto de ratificación y convalidación ha quedado claramente establecida la voluntad del competente de reconocer el acto viciado, se considera que el mismo cumple con el requisito de la motivación.

Por lo expuesto, este Tribunal considera que no existe la violación alegada por la actora, ya que la actuación de la Subdirectora de Aduanas no solo cuenta con fundamento legal, sino que además la misma fue convalidada por medio de la resolución final de Verificación de Origen número DOR/RI/015/2007 dictada por el Director General de Aduanas.

4.1.3 Sobre la nulidad de la notificación del requerimiento de información efectuado al exportador.

La parte actora sostiene que la notificación del requerimiento de información efectuada al exportador al inicio del Procedimiento de Verificación de Origen de las Mercancías es nula, ya que fue realizada por la Dirección de Administración del Comercio Exterior del Ministerio de Economía de la República de Guatemala y no por el Ministerio de Economía de ese mismo país, corno se afirma en la citada notificación. Sostuvo que de acuerdo al artículo 4 del Reglamento Centroamericano Sobre el Origen de las Mercancías el término "autoridad competente", se trata -para efectos de la República de Guatemala- de "la dependencia o dependencias que el Ministerio de Economía designe" y de acuerdo con sus "propias indagaciones" el Ministerio de Economía de la República de Guatemala no efectuó la designación de su "autoridad competente", por lo que la actuación de la Dirección de Administración del Comercio Exterior del Ministerio de Economía de Guatemala sin tener competencia, también vuelve nulo todo el procedimiento de verificación.

Al respecto esta Sala considera que de conformidad con lo expuesto en el artículo 27 párrafo 1 del Reglamento Centroamericano sobre el Origen de las Mercancías, las notificaciones subsecuentes a la del inicio del procedimiento, se realizaran directamente entre la autoridad competente de la parte importadora y el exportador o productor de la mercancía. En el caso de autos, la notificación del referido requerimiento de información fue realizada por la Dirección de Administración de Comercio Exterior, del Ministerio de Economía de la República de Guatemala, sin embargo, debe señalarse que si bien dicha autoridad no constituye la competente de la parte importadora, como prescribe el artículo antes citado, dicha entidad prestó la colaboración necesaria para realizar de forma efectiva dicho acto de comunicación (artículo 34 del Reglamento Centroamericano sobre el Origen de las Mercancías), lo cual posibilitó que el exportador conociera del requerimiento de información efectuado por la Dirección General de Aduanas de El Salvador, en el Procedimiento de Verificación de Origen de Mercancías iniciado, tal como consta en el acta de notificación respectiva agregada a folio […] del expediente administrativo de la referida Dirección General.

Sin embargo, la representante de la demandante insiste en que tal situación vuelve nula la notificación y por ende no nació para el exportador la obligación de presentar la información requerida por la autoridad de la parte importadora. Al respecto debe señalarse que tal como ha quedado establecido en los considerandos que anteceden, las ilegalidades de índole procesal deben ser alegadas en su oportunidad, sin que ello implique una subsanación de la nulidad, pero que si dicha ilegalidad procesal no genera indefensión y por el contrario la misma es subsanada por alguna de las actuaciones de las partes, no existe fundamento para declarar la nulidad.

En el caso de autos esta Sala observa que tanto el exportador, como cada uno de los importadores entre los que figura Total Fashion S.A. de C.V. (folio […] del expediente administrativo de la Dirección General de Aduanas), fueron notificados de inicio del Procedimiento de Verificación de Origen y del requerimiento de información incluido en dicho acto. Se observa además que en un intento por cumplir con el requerimiento realizado el exportador remitió información incompleta (folio […] del expediente administrativo de la Dirección General de Aduanas), lo cual comprueba que el acto de notificación fue válido y no produjo indefensión en el administrado, quien no alegó en ese momento la nulidad de la referida notificación. Por lo expuesto este Tribunal considera que no existe la nulidad alegada y debe desestimarse este argumento de ilegalidad planteado por la actora.

4.1.4 Sobre la violación al artículo 4 inciso cuarto de la Ley de Organización y Funcionamiento del Tribunal de Apelaciones de los Impuestos Internos y de Aduanas.

La representante de la demandante sostiene que, el Tribunal de Apelaciones de los Impuestos Internos y de Aduanas actuó de forma ilegal al confirmar una resolución dictada en un procedimiento viciado que no se apegó a la normativa aplicable. Sin embargo como se ha comprobado, no existen las ilegalidades atribuidas por la actora al acto administrativo emitido por la Dirección General de Aduanas, por lo que en consecuencia, la resolución que lo confirma también es legal y así debe declararse mediante el fallo de la presente Sentencia.

5. CONCLUSIÓN.

Por todo lo expuesto, esta Sala concluye que no existen las violaciones alegadas por la parte actora, en cuanto los considerandos antes expuestos dejan claro que las resoluciones impugnadas se encuentran dictadas conforme a derecho.”