[CONSEJO SUPERIOR DE SALUD PÚBLICA]
[TRASLADO DE DETERMINADO LABORATORIO CLÍNICO SIN LA AUTORIZACIÓN DEL CONSEJO SUPERIOR DE SALUD PÚBLICA NO CONSTITUYE UN HECHO SANCIONADO CON MULTA]
“La parte actora impugna la resolución emitida por el Consejo Superior de Salud Pública, de las diez horas quince minutos del doce de mayo de dos mil cinco, en la cual resolvió: Ratificase la multa de ciento catorce dólares de los Estados Unidos de América con veintinueve centavos de dólar, equivalentes a un mil colones, impuesta por la Junta de Vigilancia de la Profesión en Laboratorio Clínico, a Laboratorio Clínico Guadalupe, Sociedad Anónima de Capital Variable, que puede abreviarse Laboratorio Clínico Guadalupe, S.A. de C.V., propietaria del establecimiento denominado Laboratorio Clínico Guadalupe, por haber trasladado dicho establecimiento sin autorización de ese Consejo, incumpliendo lo establecido en el artículo 14 letra "v" del Código de Salud. Dicha multa deberá ser enterada en la Colecturía de ese Consejo, dentro del plazo de ocho días hábiles contados a partir del día siguiente al de la notificación respectiva, caso contrario se procederá al cierre del establecimiento.
La sociedad demandante hace caer su pretensión en que se le ha violado el derecho de propiedad, establecido en el artículo 568 del Código Civil en relación con el artículo 2 de la Constitución de la República, pues con el acto impugnado se le limitó su esfera de gozar y disponer libremente de su derecho de dominio, y también consideró que en el procedimiento administrativo sancionador que se le instruyó, la autoridad demandada violó la garantía de audiencia establecida en el artículo 11 de la Constitución de la República, y que la conducta que se le acredita no está contemplada en las infracciones que enumeran los artículos 284, 285 y 286 del Código de Salud.
2. ANÁLISIS JURÍDICO.
i) Normativa aplicable.
El Código de Salud, de conformidad a lo expresado en su artículo 1: "tiene por objeto desarrollar los principios constitucionales relacionados con la salud pública y asistencia social de los habitantes de la República y las normas para la organización, funcionamiento y facultades del Consejo Superior de Salud Pública, del Ministerio de Salud Pública y Asistencia Social y demás organismos del Estado, servicios de salud privados y las relaciones de éstos entre sí en el ejercicio de las profesiones relativas a la salud del pueblo".
En ese sentido, dicho Código establece:
En el artículo 5 inciso primero: "Se relacionan de un modo inmediato con la salud del pueblo, las profesiones médicas, odontológicas, químico farmacéuticas, médico veterinaria, enfermería, licenciatura en el laboratorio clínica, Psicología y otras a nivel de licenciatura. Cada una de ellas serán objeto de vigilancia por medio de un organismo legal, el cual se denominará según el caso, Junta de Vigilancia de la Profesión Médica, Junta de Vigilancia de la Profesión Odontológica, Junta de Vigilancia de la Profesión Químico Farmacéutico, junta de Vigilancia de la Profesión Médico Veterinaria, Junta de Vigilancia de la Profesión de Enfermería, junta de Vigilancia de la Profesión de Laboratorio Clínico y Junta de Vigilancia de la Profesión en Psicología.
En el artículo 14 letras "d" y "v": Son atribuciones del Consejo:
"d) Autorizar previo informe favorable de la Junta de Vigilancia respectiva, la apertura y funcionamiento de droguerías, farmacias, laboratorios farmacéuticos, laboratorios biológicos, laboratorios clínico-biológicos, gabinetes radiológicos, hospitales, clínicas de asistencia social, gabinetes ópticos, laboratorios de prótesis dental y ventas de medicinas en lugares donde no existe farmacia o que éstas se encuentren a más de 2 kilómetros del lugar donde se pretende abrirlas y los dedicados al servicio y atención de la salud; y a su clausura por infracciones a este Código o sus reglamentos.
Estos establecimientos son de utilidad pública en consecuencia el cierre de los mismos, sólo podrá efectuarse por resolución del Consejo.
v) Autorizar los traslados o cambios de domicilio de los establecimientos mencionados, en el literal d) del Art. 14".
En el artículo 278: "Infracción contra la salud es toda acción u omisión que viole las disposiciones, prohibiciones y obligaciones establecidas en el presente Código y sus Reglamentos".
En el artículo 279: "Las infracciones a las disposiciones del presente Código y sus Reglamentos, se clasifican en tres categorías: graves, menos graves y leves".
En el artículo 281: "Cuando la falta fuere de las establecidas en el Art. 285, de este Código o fuere una falta menos grave a las disposiciones de los reglamentos respectivos, se impondrá al infractor la pena de multa".
En el artículo 285: "Son infracciones menos graves contra la salud:
Expedir certificados, constancias, dictámenes u otros documentos falsos sobre el estado de salud o causas del deceso de una persona;
Suscribir certificados, constancias, dictámenes e informes preparados por terceras personas sin haber examinado o presenciado los hechos consignados en tales documentos;
Obtener beneficios económicos directos de los propietarios de laboratorios clínicos, biológicos, gabinetes radiológicos, farmacias, droguerías y otros establecimientos en los cuales se ejerciten actividades técnicas auxiliares y complementarias de sus respectivas profesiones por los servicios que prestaren a sus pacientes;
Expender sustancias medicinales en especie, calidad o cantidad no correspondientes a la receta médica o diversa a la declarada o que ya hubiere perdido su eficacia terapéutica; si de esto resultare grave daño a la salud o causare la muerte se volverá una infracción grave;
Anunciar o aplicar fármacos inocuos, atribuyéndoles acción terapéutica;
Anunciar características técnicas de sus equipos o instrumental que induzcan al engaño;
Delegar a su personal auxiliar, facultades, funciones o atribuciones propias de su profesión;
Desobedecer o incumplir las disposiciones emanadas de las autoridades de salud, sobre actos que ordene hacer u omitir para lograr el adecuado mantenimiento del servicio de agua potable en zonas rurales;
Cortar o suspender el servicio de agua potable en las poblaciones, asentamientos rurales o a personas naturales;
Arrojar basura u otros desechos nocivos para la salud en las vías públicas, parques, predios públicos y privados y en lugares no autorizados para ello;
Establecer en el área urbana, establos, porquerizas, gallineros o cualquier otro tipo de criadero o mantenimiento de animales;
No modificar, reparar o demoler parcial o totalmente, las viviendas, edificios o construcciones, cuando esto ha sido ordenado por el Ministerio;
No cumplir con las normas de salud en las operaciones sobre los alimentos o actividades relacionadas con las mismas;
No someterse a los exámenes clínicos para dedicarse a la manipulación de alimentos y no portar los comprobantes correspondientes;
Instalar o modificar un establecimiento para procesar alimentos sin la licencia respectiva;
Impedir el ingreso e inspección de los Delegados del Ministerio;
Impedir la toma de muestras o especies que sean requeridas por los Delegadas del Ministerio
Impedir a Delegados del Ministerio que tomen muestras de alimentos que fueren necesarias;
Introducir al país, productos alimenticios que carezcan de inscripción en el registro correspondiente;
Hacer falsa propaganda sobre las cualidades de los alimentos o productos y que induzcan a error o engaño al público, sobre tales cualidades;
No acatar las recomendaciones que den las autoridades de salud, sobre la higiene del procesamiento; calidad en las materias primas que se utilicen y productos que se fabriquen;
No cumplir con el aislamiento, cuarentena, tratamiento u observaciones que establezca el Ministerio;
No cumplir con las disposiciones del Código Sanitario Panamericano y su Reglamento y otros acuerdos internacionales;
No obtener previamente la autorización del Ministerio para la instalación y funcionamiento de los establecimientos a que se refiere el artículo ciento uno del presente Código;
No obtener la autorización del Ministerio para la construcción, instalación y funcionamiento a que se refiere el artículo 97;
Impedir o dificultar la inspección ordenada por el Consejo en consultorios, clínicas, laboratorios clínicos, centros de trabajo, lugares o locales en donde se ejercen profesiones o cargos relacionados con la salud;
Ejercer actos que no sean propios del ejercicio de su profesión; por parte de los Regentes de Farmacias o en cargados de la venta de medicinas;
La producción y distribución de productos medicamentosos y de belleza, sin la inscripción en el respectivo registro al igual que la contaminación, adulteración o falsificación de los referidos artículos;
No proporcionar al Ministerio los informes solicitados por éste dentro del plazo que les establezca;
Omitir el examen psicológico para la investigación de la sífilis en toda mujer embarazada;
Hacer propaganda de productos farmacéuticos no autorizados por el Consejo Superior de Salud Pública o en contravención a las disposiciones del presente Código y los Reglamentos respectivos;
Mandar a elaborar el sello de profesional o de un establecimiento sin la autorización correspondiente de la Junta respectiva o del Consejo;
Los fabricantes, que elaboren el sello de un profesional; sin que se les presente la autorización escrita de la respectiva Junta o del Consejo;
Revelar los secretos de las resoluciones tomadas en sesiones de Junta Directiva o de los organismos colegiados relacionados con la Salud;
La infracción a los artículos 68, 70 y 157 del presente Código;
36) Todas las demás acciones u omisiones de la misma naturaleza o análogas que contravengan disposiciones de este Código y de los Reglamentos respectivos".
En el artículo 287 letra "c": Las sanciones disciplinarias que se impondrán a los que cometan las infracciones señaladas en los artículos anteriores son las siguientes:
c) Multa de mil a cien mil colones, según la gravedad de la infracción".
En el artículo 290: "EL Consejo será competente para conocer en Primera Instancia de las infracciones que por este Código y sus Reglamentos le competa y en Segunda Instancia de las resoluciones pronunciadas por las juntas y el Ministerio".
En el artículo 293: "Las sanciones establecidas en el presente título se sustanciarán en forma sumaria".
En el artículo 333: "En todo lo que no estuviere previsto en el presente Código se aplicarán las normas procesales civiles, cuando no se opongan a la naturaleza de las actuaciones administrativas. En lo que respecta a decisiones o resoluciones que deban tomar las autoridades de Salud correspondientes y que no estuvieren expresamente previstas en este Código, se aplicarán las normas propias de la materia de Salud o las de Deontología en su caso, como también las de doctrinas que fueren aplicables".
II) ANÁLISIS DEL CASO.
Para determinar la licitud o la ilicitud del acto impugnado, se pasará al análisis de las causas de ilegalidad argumentadas por la parte actora.
Aduce la sociedad demandante que "la conducta que se le acredita (...) no está contemplada en las infracciones que enumeran los artículos 284, 285 y 286 del Código de Salud".
Según se desprende de la resolución de las diez horas quince minutos del doce de mayo de dos mil cinco (folio 59 del expediente administrativo), y certificaciones notariales de la misma (folios 20 y 62 de este expediente), el Consejo Superior de Salud Pública ratificó "la multa (...) impuesta por la Junta de Vigilancia de la Profesión en Laboratorio Clínico, a la sociedad Laboratorio Clínico Guadalupe, S.A. de CV, propietaria del establecimiento denominado Laboratorio Clínico Guadalupe inscrito al número ochocientos, por haber trasladado dicho establecimiento sin autorización de este Consejo, incumpliendo lo establecido en el artículo 14 literal "v” del Código de Salud".
La autoridad demandada impuso dicha sanción de conformidad con el artículo 287 letra "c” del Código de Salud, que prevé la multa de ciento catorce dólares de los Estados Unidos de América con veintinueve centavos de dólar (equivalentes a un mil colones), a once mil cuatrocientos veintiocho dólares de los Estados Unidos de América con cincuenta y siete centavos de dólar (equivalentes a cien mil colones), según la gravedad de la infracción.
La pena de multa está contemplada en el artículo 281 del Código de Salud, el cual establece que se le impondrá al infractor, cuando la falta cometida sea de las infracciones menos graves contra la salud establecida en el artículo 285 de dicho Código, o una menos grave a las disposiciones de los reglamentos respectivos.
La última disposición legal supra citada no contempla como supuesto de hecho el traslado de determinado laboratorio clínico sin la autorización del Consejo Superior de Salud Pública, tal como lo tipificó dicho Consejo; consecuentemente, el acto atribuido a Laboratorio Clínico Guadalupe, Sociedad Anónima de Capital Variable, que puede abreviarse Laboratorio Clínico Guadalupe, S.A. de C.V., no es merecedor de la sanción de multa prevista en los artículos 281 y 287 letra "c" del Código de Salud.
En tal sentido, el acto imputado, fundamento de la sanción impuesta por la autoridad demandada, es atípico.
La tipicidad, vertiente material del principio de legalidad, impone el mandato al legislador de plasmar explícitamente en la norma los actos u omisiones constitutivos de un ilícito administrativo y de su consecuencia. Pero también, exige al aplicador el ejercicio racional de adecuación del acto u omisión al tipo descrito en la norma constitutivo de infracción, con la imposición respectiva de la consecuencia prevista en su caso.
Para que la actividad sancionadora de la Administración Pública sea legal, necesita en el caso concreto, primeramente, verificar que el acto u omisión sancionable se halle claramente definido como infracción en el ordenamiento jurídico; sólo acertado esto, debe adecuar las circunstancias objetivas y personales determinantes del ilícito. Este es el ejercicio inherente a la tipicidad.
En el caso sub júdice, el acto imputado a Laboratorio Clínico Guadalupe, Sociedad Anónima de Capital Variable, que puede abreviarse Laboratorio Clínico Guadalupe, S.A. de C.V. (haber trasladado su establecimiento sin estar autorizado), no es una conducta regulada en el artículo 285 del Código de Salud como infracción menos grave contra la salud; por consiguiente, tampoco es sancionable por aplicación de los artículos 281 y 287 letra "c" de dicho Código.
CONCLUSIÓN.
De lo anterior, se concluye que la actuación del Consejo Superior de Salud Pública no estaba apegada a lo que la misma ley le facultaba, y habiéndose violentado el principio de tipicidad, es procedente declarar la ilegalidad de la resolución impugnada.
Establecida la ilegalidad de la resolución impugnada, es improcedente el análisis del resto de alegaciones planteadas.
[INDEMNIZACIÓN POR DAÑOS Y PERJUICIOS]
[MEDIDA ALTERNA UTILIZADA ANTE LA IMPOSIBILIDAD MATERIAL O LEGAL DE EJECUCIÓN DE LA SENTENCIA]
INDEMNIZACIÓN POR DAÑOS Y PERJUICIOS.
La parte actora solicitó en la demanda de mérito que se declarara la ilegalidad del acto impugnado y que este Tribunal se pronunciara sobre las costas procesales, daños y perjuicios.
Respecto de la indemnización por daños y perjuicios, debe señalarse que la Ley de la Jurisdicción Contencioso Administrativa establece en el artículo 34 inciso segundo que: "Si la sentencia no pudiere cumplirse por haberse ejecutado de modo irremediable, en todo o en parte el acto impugnado, habrá lugar a la acción civil de indemnización por daños y perjuicios contra el personalmente responsable, y en forma subsidiaria contra la Administración".
Lo anterior implica, que "La indemnización por daños y perjuicios constituye una medida secundaria y supletoria ante la imposibilidad material o legal de lograr una restauración normal de la situación vulnerada. Se instituye con ella una modalidad distinta de restablecimiento del derecho, para no dejar al administrado en indefensión ante los daños ocasionados por el accionar ilegal de la Administración" (Sentencia de las ocho horas y diecisiete minutos del ocho de diciembre del dos mil. Ref. 77-P-98).
En el presente caso, mediante auto de las diez horas diez minutos del dieciséis de agosto de dos mil cinco, esta Sala decretó la suspensión provisional de la ejecución de los efectos del acto impugnado en el sentido de no exigirse el pago de la multa impuesta, mientras se encontrara en trámite el presente juicio, medida que fue confirmada mediante auto de las doce horas del catorce de noviembre del mismo año. En razón de lo anterior, dado que el acto impugnado no ha sido consumado, y que por tanto no existe imposibilidad fáctica del resarcimiento in natura del daño causado, el fallo de este Tribunal habrá de encaminarse a declarar como medida para el restablecimiento del derecho violado que la autoridad demandada no podrá realizar el cobro de la multa y todo lo que sea su consecuencia; consecuentemente resulta improcedente la acción civil de indemnización por daños y perjuicios solicitada por la parte actora.”