[IUS PUNIENDI]
[POTESTAD SANCIONADORA DE LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA DEL ESTADO]
"III. En el presente caso, el objeto de la controversia puesta en conocimiento de este Tribunal estriba en determinar si el Consejo Directivo de la Superintendencia de Competencia, al sancionar a las sociedades actoras por negarse a presentar –en los términos que les fue requerido– la documentación solicitada por dicha autoridad dentro de los procedimientos administrativos sancionadores tramitados en contra de estas, ha vulnerado la garantía constitucional establecida en el artículo 12 de la Constitución, en virtud de la cual las aludidas sociedades, aparentemente, tenían derecho a no ser forzadas a declarar en las causas promovidas en su contra.
IV. 1. A. En términos generales, el poder coercitivo o ius puniendi se caracteriza como la facultad del Estado de intervenir punitivamente en la esfera jurídica de las personas, cuyos comportamientos han sido regulados por la ley como delitos, en cuanto han provocado una lesión o daño en bienes o intereses –de orden colectivo o individual– considerados como fundamentales para la convivencia pacífica en sociedad.
B. Resulta imperioso aclarar que, de acuerdo a lo establecido en el artículo 14 de la Constitución, si bien corresponde única y exclusivamente al Órgano Judicial la facultad de imponer penas, también se prevé la posibilidad de que la autoridad administrativa, amparada en el ejercicio de dicha potestad, pueda sancionar “mediante resolución o sentencia y previo el debido proceso las contravenciones a las leyes, reglamentos u ordenanzas”.
C. En relación con lo anterior, la jurisprudencia constitucional ha reconocido –v. gr. en las sentencias de amparo del 5-IX-2006 y 3-II-2006, con referencias números 390-2005 y 28-2005, respectivamente– que el ius puniendi del Estado, entendido como la capacidad de ejercer un control social coercitivo ante lo tipificado como ilícito –esto es, en sentido amplio, las conductas constitutivas de infracciones penales o administrativas que atentan contra bienes o intereses jurídicamente protegidos–, no sólo se manifiesta mediante el juzgamiento de los delitos e imposición de penas por parte de los tribunales penales, sino también cuando las autoridades administrativas ejercen potestades sancionadoras.
Desde esa perspectiva, el ius puniendi hace referencia a un poder coercitivo superior del Estado, cuya máxima expresión puede advertirse en la imposición de las penas, siendo la más gravosa en el ámbito jurisdiccional la privación de la libertad, lo cual no impide que existan otras vías con las que el Estado, en el ejercicio de dicha potestad, pueda intervenir en la esfera jurídica de los infractores, con el objeto de tutelar los bienes jurídicos que han resultado conculcados con la contravención legal. En otras palabras, el Estado puede recurrir tanto a las técnicas reguladas por el Derecho penal como a las del Derecho administrativo sancionador para tutelar un derecho, interés o situación susceptible de ser protegido jurídicamente, ya que ambos constituyen concreciones de la potestad punitiva.
[PRINCIPIOS QUE RIGEN EL MARCO DE REALIZACIÓN]
[...] B. Con relación al ámbito de aplicación de estos postulados, en la referida sentencia de inconstitucionalidad se aclaró que, más allá de las específicas referencias penales, la Constitución contiene principios generales que vinculan al legislador y a los tribunales en la conformación de todo el ordenamiento punitivo del Estado –incluyendo, por supuesto, al jurídico-penal y al administrativo sancionador–, ya que con dichos principios se busca condicionar, vincular y, con ello, deslegitimar el ejercicio absoluto de dicha potestad en cualquiera de sus expresiones. Y es que en el ejercicio de la potestad punitiva del Estado, con independencia del tipo de tribunal sancionador de que se trate –judicial o administrativo–, la valoración de los hechos e interpretación de las normas que este ha de realizar se sujeta, en esencia, a unos mismos principios, cuyo respeto legitima la imposición de la sanción.
C. En consecuencia, con base en las acotaciones antes expuestas, se concluye que si la denominada potestad sancionadora de la administración constituye una manifestación del ius puniendi del Estado, resulta imperioso que los principios constitutivos del derecho penal también sean aplicables al derecho administrativo sancionador, con los matices que exige la materia, de tal forma que vinculen, por un lado, al legislador al crear normas relativas a las conductas constitutivas de infracciones y sus consecuentes sanciones y, por otro lado, a las autoridades administrativas competentes al momento de aplicarlas.
[...] En efecto, del contenido del artículo 14 de la Ley Suprema se desprende que la autoridad administrativa podrá sancionar las contravenciones a las leyes, reglamentos u ordenanzas “mediante resolución o sentencia y previo el debido proceso”, lo cual, de acuerdo a lo sostenido en la sentencia de fecha 29-III-2001, pronunciada en el amparo con referencia 580-98, se traduce en la obligación de tramitar un procedimiento configurado con estricto apego y respeto a los postulados, principios y garantías de carácter procesal que se derivan de la Constitución, con el objeto de garantizar que la actividad punitiva de la administración esté orientada en función de la justicia y la seguridad jurídica.
En ese sentido, el diseño y la sustanciación de un procedimiento sancionador configurado conforme a la Constitución debe buscar el equilibrio entre la garantía de protección de los intereses públicos –es decir, los de todos los ciudadanos convivientes en sociedad, dañados por el hecho infractor– y los derechos del sujeto a quien se le atribuye el ilícito. De ahí que, con las matizaciones o peculiaridades que exige el ámbito del derecho al que ha de aplicarse, sea posible extender los postulados, principios y garantías –tanto procesales como sustantivos– del orden jurídico penal al administrativo sancionador, a fin de que el inculpado tenga la oportunidad de hacer uso en el procedimiento de los mecanismos y las vías que han sido contempladas para el ejercicio de su defensa.
[PRESUNCIÓN DE INOCENCIA]
[DERECHO DE LA PERSONA A SER CONSIDERADA INOCENTE MIENTRAS NO SE DEMUESTRE SU CULPABILIDAD EN UN PROCESO CON TODAS LAS GARANTÍAS]
B. Algunas de estas garantías se encuentran contempladas en el artículo 12 de la Constitución, según el cual toda persona a quien se impute un delito: i) se presumirá inocente mientras no se pruebe su culpabilidad conforme a la ley y en un procedimiento en el que le aseguren todas las garantías necesarias para su defensa; ii) deberá ser informada de manera inmediata y comprensible de sus derechos y de las razones por las que se ha formulado una acusación en su contra; iii) no deberá ser obligada a declarar y, en caso contrario, no podrá utilizarse dicha prueba en su contra, pues en estas condiciones –de acuerdo al citado precepto– carecen de valor; entre otras.
2. Tomando en cuenta lo antes expuesto, resulta importante destacar que toda persona acusada de cometer un ilícito, de cualquier índole, goza de la garantía procesal de ser presumida inocente hasta que no se demuestre lo contrario en un juicio previo, configurado y sustanciado con base en los principios y garantías que le permitan ejercer plena y efectivamente su defensa. Lo anterior debido a que, si bien esta garantía suele invocarse con mayor frecuencia en el proceso penal, también es aplicable a todo acto del poder público, sea judicial o administrativo, mediante el cual se castiga una conducta definida en la ley como infractora del ordenamiento jurídico.
En ese sentido, si en el ámbito del derecho administrativo sancionador, las personas jurídicas son sujetos con capacidad infractora, esto es, imputables de ilícitos administrativos y, por ello, sancionables, tienen –sin duda– el derecho a no sufrir sanción que no tenga como apoyo una previa actividad probatoria sobre la cual el órgano competente pueda fundamentar un juicio razonable de culpabilidad, siendo menester acotar que, en este ámbito del ordenamiento punitivo del Estado, la carga probatoria corresponde a la autoridad administrativa.
Cabe aclarar en este punto que, con el objeto de garantizar la imparcialidad y objetividad de la decisión, el procedimiento sancionador con frecuencia se divide en dos fases –esto es, la de instrucción y de resolución– a cargo de órganos diferentes de la administración, quienes, en el ejercicio de sus facultades, deben respetar las garantías constitucionales reconocidas a favor del procesado, tomando en cuenta las particularidades del ámbito en que se aplican.
[GARANTIZA QUE NADIE ESTÁ OBLIGADO A DECLARAR EN CAUSAS PROMOVIDAS EN SU CONTRA Y SE APLICA EN EL DERECHO ADMINISTRATIVO SANCIONADOR]
3. A. Una de las garantías constitucionales que, relacionada a la presunción de inocencia, debe estar presente en la tramitación del referido procedimiento es la que posee toda persona a no ser obligada a declarar en la causa promovida en su contra –contemplada en el artículo 12 inciso 2° de la Constitución–, la cual suele ser denominada por la doctrina y en otros ordenamientos jurídicos como el derecho a no declarar contra sí mismo.
Respecto al contenido y a los límites de la referida garantía, en la sentencia con fecha 23-XII-2010, pronunciada en el proceso de Inc. 5-2001, se interpretó que, en materia penal, aquella tiene como fundamento evitar que el imputado sea obligado a aportar prueba contra sí mismo, debido a que el verbo “declarar” puede comprender, en sentido amplio, la expresión, manifestación o transmisión –sea de manera verbal, escrita, gráfica o de cualquier otra índole– de la información que el supuesto infractor posea sobre el ilícito que se le atribuye, ya que, eventualmente, tal conocimiento puede llegar a ser utilizado en su contra.
Y es que, en atención al derecho de la persona a ser presumido inocente hasta que no se demuestre lo contrario, resulta absurdo exigirle que pruebe la acusación que otro sujeto ha formulado en su contra; sin embargo, cabe aclarar que debe tratarse del requerimiento de un elemento probatorio concreto y directo del que, sin vacilación, se colija que el sujeto ha cometido o participado en los hechos que se le atribuyen.
B. Ahora bien, pese a que esta garantía de contenido procesal suele ser invocada con mayor frecuencia en el ámbito penal, trasladando las reflexiones que sobre la potestad sancionadora se realizó en los párrafos precedentes, puede afirmarse que esta también es aplicable en el ámbito del derecho administrativo sancionador, atendiendo a las peculiaridades de la materia a la que haya de ser aplicada.
De ahí que, con base en lo dispuesto en el artículo 12 inciso 2° de la Constitución y el referido precedente jurisprudencial, la persona –natural o jurídica– contra quien se promueve un procedimiento administrativo sancionador se encuentra facultada para decidir si desea dar información o no sobre los hechos que se le atribuyen, mediante su palabra oral, escrita o por signos equivalentes que sean comprensibles. En otras palabras, esta garantía procesal ampara al supuesto infractor frente a situaciones en las que ha sido conminado a transmitir su conocimiento directo sobre los hechos controvertidos, esto es, sin que haya mediado su voluntad.
[PARTICIPACIÓN PASIVA DEL PROCESADO COMO EXCEPCIÓN A LA GARANTÍA DEFINIDA EN EL ARTÍCULO 12 INCISO 2° DE LA CONSTITUCIÓN]
C. Pese a ello, debe aclararse que la garantía constitucional en cuestión no se extiende a aquellos casos en los que se exige de parte del sujeto sólo una participación pasiva en la realización de determinada práctica procesal –por ejemplo, en materia penal, en el reconocimiento de rueda de reos, la extracción de muestra de sangre o cabello para efectuar alguna pericia–, ya que, en esos supuestos –tal como se sostuvo en la sentencia de inconstitucionalidad antes citada–, este figura como objeto de prueba, no así como el sujeto que debe reproducirla. En ese sentido, la referida garantía tampoco ampara aquellos materiales que existan con independencia de la voluntad del acusado, pese a que se hayan obtenido por medio de métodos conminatorios, tales como los documentos adquiridos en virtud de una orden judicial, entre otros.
Asimismo, resulta imperioso acotar que la garantía en mención tampoco es aplicable a la obtención de cierto tipo de soportes físicos o electrónicos que, si bien requieren de la participación activa del sujeto para su existencia, son documentos con los que debe contar la persona –natural o jurídica– dedicada a determinada actividad económica –sobre todo, si se trata de la prestación de un servicio público–, la cual tiene la obligación de suministrar a los entes reguladores, en cuanto ello representa uno de los compromisos que adquirió al ser autorizada por la administración para operar en determinado rubro del mercado nacional; por ejemplo: los balances, los libros contables, las declaraciones de impuestos, etc. que exige presentar la Superintendencia General de Electricidad y Telecomunicaciones –SIGET– para verificar el cumplimiento del objeto social de la persona que se dedica a dicha actividad económica, o bien las declaraciones de impuestos que requiere el Ministerio de Hacienda para corroborar el cumplimiento de los deberes tributarios.
D. En consecuencia, puede afirmarse que se estará en presencia de una vulneración de la garantía constitucional a no ser obligado a aportar prueba en el procedimiento respectivo, cuando la autoridad sancionadora –salvo las excepciones antes referidas– conmine al encausado a participar activamente en alguna diligencia orientada a la obtención de información a partir de la cual –se insiste– sea posible establecer de manera concreta y directa que el infractor es culpable y responsable de los hechos que se le atribuyen.
[OPERA PARA INFORMACIÓN QUE COMPROMETE LA POSIBLE IMPUTACIÓN DE INFRACCIONES LEGALES O SU RESPONSABILIDAD EN RELACIÓN CON LOS HECHOS INVESTIGADOS]
[...] 4. A. En virtud de lo anteriormente expuesto, ha sido posible comprobar que el Superintendente de Competencia, dentro de los procedimientos administrativos sancionadores antes mencionados, requirió a las sociedades demandantes aportar cierta información relativa al flujo normal de las actividades propias de las empresas que son propiedad de dichas sociedades en el rubro económico en el cual se desempeñan, bajo el apercibimiento de imponerles una sanción en caso de incumplimiento.
Ahora bien, a pesar de que el atender tal solicitud representó para las sociedades pretensoras el desempeñar un papel activo en la elaboración de ciertos informes, de alguna documentación y hasta de gráficos, se advierte que los elementos que se aportaron o que se debían aportar a la Superintendencia de Competencia en virtud de estos medios sólo buscaban revelar información técnica, financiera y administrativa relacionada con las actividades generales de las empresas que son propiedad de las aludidas sociedades, sin que sea posible establecer, a partir de dichos elementos, alguna expresión o declaración subjetiva directamente referida a su participación en las prácticas anticompetitivas que se cuestionaban en los respectivos procedimientos sancionadores.
Y es que en este punto debe insistirse –tal como se acotó supra– en que la garantía constitucional del acusado a no declarar en el procedimiento sancionador tramitado en su contra opera, únicamente, en los casos en que la autoridad administrativa competente le exige incorporar al respectivo procedimiento alguna información de la que pueda deducirse, de manera directa, la existencia de las infracciones legales que se le atribuyen o bien la responsabilidad que tiene respecto de tales hechos; situación que no ha acontecido en el caso objeto de estudio, pues con la información requerida a las sociedades actoras solamente se buscaba coadyuvar con la investigación que se efectuaba, con relación al flujo normal de las actividades de las empresas que son de su propiedad y al rubro económico al que se dedican.
B. En ese sentido, debe insistirse en que la facultad de requerir a toda persona relacionada a las actividades económicas investigadas la información que se estime necesaria le ha sido concedida a la Superintendencia de Competencia con el objeto de velar con efectividad por la competencia del mercado, sancionando las prácticas monopólicas y las conductas que atenten o lesionen la libertad de empresa y el bienestar de los consumidores, tal como se colige del artículo 110 de la Constitución.
En consecuencia, con base en la valoración de la prueba antes referida y las acotaciones realizadas, se concluye que en el presente caso no se han configurado los presupuestos en virtud de los cuales pueda tenerse por vulnerada la garantía constitucional de las sociedades demandantes a no declarar en los procedimientos sancionadores instaurados en su contra; por consiguiente el Consejo Directivo de la Superintendencia de Competencia no ha conculcado el derecho de propiedad invocado por las aludidas sociedades, razón por la cual resulta procedente desestimar las pretensiones planteadas por estas en sus respectivas demandas."