[TRIBUTOS]
[CLASIFICACIÓN DE LOS TRIBUTOS]
“III. Tal como se ha manifestado en reiterada jurisprudencia, los ingresos del Estado pueden ser de dos tipos: ingresos tributarios e ingresos no tributarios. Los primeros, comúnmente conocidos como tributos o contribuciones, son las prestaciones en dinero o pecuniariamente evaluables que el Estado exige en ejercicio de su poder de imperio, en virtud de una ley y para cubrir los gastos que le demanda el cumplimiento de sus fines.
De esta noción, interesa destacar que -en efecto- los tributos son exigidos por el Estado en ejercicio de su poder de imperio, es decir que la coacción es un elemento esencial del tributo, y se manifiesta especialmente en la prescindencia de una contraprestación voluntaria y espontáneamente realizada por el sujeto obligado.
Debido a este carácter coactivo, se hace necesario establecer un límite formal a dicha coacción el cual se traduce en el hecho que no puede haber tributo sin ley previa que lo cree, entendida la ley en sentido formal, es decir como norma jurídica emanada del Órgano Legislativo.
1. Tomando en consideración lo anterior, se dice que la clasificación más aceptada por la doctrina y el derecho positivo de los tributos es la que los divide en impuestos, tasas y contribuciones especiales -Sentencias de 6-IX-1999, 14-I-2003,pronunciadas en los procesos de Inc. 23-98 y 23-99, respectivamente-.
Así, el impuesto es el tributo cuya obligación tiene como hecho generador una situación independiente de toda actividad relativa al contribuyente; elemento propio y de carácter positivo del impuesto es la independencia entre la obligación de pagar el impuesto y la actividad que el Estado desarrolla con su producto.
Por su parte, la tasa es un tributo cuyo hecho generador está integrado con una actividad del Estado divisible e inherente a su soberanía, y que dicha actividad se encuentra relacionada con un beneficio en el contribuyente. De este concepto, podemos extraer las siguientes características de la tasa: (1) es una prestación que el Estado exige en ejercicio de su poder de imperio; (2) debe ser creada por ley; (3) su hecho generador se integra con una actividad que el Estado cumple y que está vinculada con un beneficio en el obligado al pago; (4) debe tratarse de un servicio o actividad divisible a fin de posibilitar su particularización; y (5) la actividad estatal vinculante debe ser inherente a la soberanía estatal, es decir que se trata de actividades que el Estado no puede dejar de prestar porque nadie más que él está facultado para desarrollarlas –v. gr. administración de justicia, poder de policía, actos administrativos en sentido estricto–.
Finalmente, las contribuciones especiales son los tributos que se exigen para la satisfacción de intereses generales mediante la realización de obras o actividades específicas del Estado que conllevan a la vez ventajas y beneficios individuales o de grupos sociales.
[DIFERENCIACIÓN ENTRE TASA Y PRECIO PÚBLICO]
2. Habiendo establecido la anterior clasificación, para los efectos de esta sentencia, es necesario hacer la distinción entre tasa y precio. En tal sentido, es cierto que la tasa es indudablemente el tributo más cercano a los ingresos de Derecho Privado denominados precios, y de ahí que la distinción entre uno y otro representa un problema en el derecho tributario.
Al respecto, la jurisdicción constitucional ha aceptado un criterio material -entre otros menos pertinentes o que solo son derivaciones del asumido- para establecer alguna diferencia entre la tasa y el precio. Dicho criterio afirma que la ejecución de actividades inherentes a la soberanía, sólo puede dar lugar a tasas, y que todas las otras sumas que el Estado exige como contraprestación de un bien, de una concesión, de la ejecución de una obra o la prestación de un servicio no inherente, da lugar a un precio. En todos estos casos el precio se denomina “precio público” -Sentencia de 13-VIII-2002, pronunciada en el proceso de Inc. 25-99-.
Retomando lo anterior, se puede afirmar que la diferencia esencial entre tasa y precio público radica en que la tasa se cobra en virtud de una actividad inherente al Estado, siendo que el precio sirve para financiar actividades que se prestan tanto por el sector público como por el sector privado.
[CREACIÓN Y REGULACIÓN DE TRIBUTOS ES MATERIA RESERVADA A LA LEY EN SENTIDO FORMAL]
3. Aclarados los anteriores aspectos, es procedente interpretar la primera parte del ord. 6° del art. 131 Cn., el cual ha sido alegado por los demandantes como parámetro de control de constitucionalidad en los presentes procesos acumulados.
De conformidad con dicho artículo, los impuestos y las tasas son formas específicas de contribuciones, de lo cual se deduce que la Constitución utiliza el término “contribuciones” como sinónimo de tributos. Así pues, se entiende que la creación y regulación de los tributos en todas sus especies es materia reservada a ley.
Al respecto, esta Sala ha dicho anteriormente que la identificación de las materias que se entienden reservadas, así como la determinación del alcance de estas reservas, es un ejercicio interno dentro de cada Estado a cargo específicamente de la jurisdicción constitucional, el cual depende muchas veces de lo expreso o tácito que haya sido el constituyente sobre el particular -Sentencia de 6-IX-2001 y de 15-III-2002, pronunciadas en los procesos de Inc. 27-99 y 30-96-.
En el presente caso, se advierte que el constituyente ha sido lo suficientemente expreso como para entender que la materia tributaria es competencia del legislador en sentido formal. Además, se ha señalado que la doctrina constitucional y la administrativa coinciden respecto de las materias sometidas a reserva, entre las cuales se encuentran los tributos.
Finalmente, como justificación de la reserva de ley en materia tributaria, este Tribunal ha sostenido que “los impuestos (...) son materia reservada a ley, pues no se concibe que los impuestos puedan ser establecidos por el Ejecutivo, si dicho órgano es el que va a hacer uso de esos fondos, permitiendo la reserva de ley el ejercicio de cierto control de un órgano sobre otro” -Sentencias de 13-VIII-2002 y de 14-X-2003, pronunciadas en los procesos de Inc. 25-99 y 42-2000, respectivamente-.
No obstante lo anterior, este Tribunal también ha reconocido la facultad concedida por el mismo constituyente, en el art. 204 ord. 1° Cn., a los Municipios, en lo atinente a la creación, modificación y supresión de tasas y contribuciones especiales cuyos efectos se circunscriban a los límites territoriales municipales, relativizando así la noción de reserva de ley en cuanto a dichas especies de tributos -Sentencia de 14-X-2003, pronunciada en el proceso de Inc. 42-2000-.
[COBRO POR LA EXPEDICIÓN DE UNA CERTIFICACIÓN DE ANTECEDENTES PENALES ENCAJA DENTRO DEL CONCEPTO DE TASA CON EFECTOS NACIONALES]
[…] Los demandantes en el proceso 61-2005 consideran que el Acuerdo impugnado es contrario al art. 131 ord. 6° Cn., en la medida que el Órgano Ejecutivo establece, a través de dicho acuerdo, el cobro de un tributo, específicamente el de una tasa.
Por su parte, el Ministro de Hacienda, en su calidad de autoridad emisora de la norma, esencialmente aduce que lo que se establece mediante el referido acuerdo no es una tasa sino un precio, lo cual está autorizado por el art. 153 ord. 3° de las Disposiciones Generales de Presupuestos.
[…] esta Sala advierte que la Dirección General de Centros Penales es la única institución facultada para expedir la Certificación de Antecedentes Penales. Por otra parte, no parece acreditado, ni siquiera normativamente previsto, que sea posible que una entidad privada se dedique, como actividad mercantil, a extender esta clase de documentos.
Esto significa que, independientemente de la finalidad para la cual se requiera tal certificación, el Estado –por medio de la referida Dirección, o en último caso, por medio de una dependencia del sistema penitenciario debidamente autorizada– ejerce un monopolio en relación con dicha actividad, en el sentido que no existe una libre competencia que determine los precios del servicio ofrecido. Tanto es así, que la misma autoridad demandada expresa que se ha tenido que modernizar los mecanismos administrativos para su expedición, a fin de satisfacer los requerimientos de los usuarios.
Por otra parte, el Ministro de Hacienda ha manifestado que los ingresos que se obtienen por el pago de las certificaciones sirven para financiar el “costo” del servicio, no así una ganancia adicional.
2. A. Al adecuar lo antes expuesto con la caracterización de los precios, se deduce que el cobro relacionado con la expedición de la Certificación de Antecedentes Penales no corresponde a un precio ya que, de las características del mismo, se puede afirmar que el precio deja un margen de utilidad, y se establece en condiciones de libre competencia, se paga voluntariamente por el interesado y está referido a actividades que no son inherentes a la soberanía, es decir que pueden ser realizadas, además del Estado, por entidades privadas con una finalidad mercantil.
Por el contrario, el referido cobro encaja dentro de las características de la tasa: (i) se cobra en virtud de una actividad inherente al Estado, puesto que sólo puede ser ejercida por la Dirección General de Centros Penales, o bien por una dependencia del sistema penitenciario debidamente autorizada; (ii) no existe una relación de libre competencia entre los precios de diferentes sectores; (iii) goza de un alto grado de coactividad puesto que el interesado no requiere libre y espontáneamente el servicio o actividad que mejor le conviene, sino que se ve obligado a solicitarlo a la Dirección General de Centros Penales; y (iv) al financiarse -en este caso- únicamente el costo del servicio, no se genera un margen de utilidad.
En virtud de lo anterior, el cobro por la expedición de la Certificación de Antecedentes Penales establecido mediante el Acuerdo impugnado, corresponde a la naturaleza jurídica de una tasa cuyos efectos son a nivel nacional, no municipal.
Ello implica que, tratándose de un tributo de carácter general, su creación, modificación o supresión únicamente puede hacerse mediante ley en sentido formal emanada de la Asamblea Legislativa.
Por lo tanto, el acuerdo impugnado viola el art. 131 n° 6° Cn., por lo que debe estimarse la pretensión de inconstitucionalidad por este motivo.”