[LIBERTAD SINDICAL]

[ALCANCES Y LÍMITES DE LA POTESTAD DE VIGILANCIA DEL DEPARTAMENTO NACIONAL DE ORGANIZACIONES SOCIALES]

    "El artículo 7 de la Constitución reconoce el derecho fundamental de asociación, siendo la piedra angular del posterior reconocimiento del derecho de sindicación. En términos generales, la Sala de lo Constitucional ha sostenido  en la Sentencia de Amparo 23-R-96, dictada el ocho de octubre de mil novecientos noventa y ocho— que el derecho de asociación se ejercita eficazmente cuando se organizan y constituyen asociaciones de todo tipo que, con personalidad jurídica propia y con cierta continuidad y permanencia, que habrán de servir al logro de los fines, a la realización de las actividades y a la defensa de los intereses coincidentes de los miembros de las mismas. De tal suerte que, de esta forma surgen tanto partidos políticos como sindicatos, asociaciones, colegios profesionales, sociedades mercantiles, fundaciones culturales, etc.

    Al circunscribirnos al caso particular, se advierte como el derecho constitucional de asociación se materializa plenamente a través del derecho a la sindicación o, de la llamada libertad sindical. Por lo que, el derecho a sindicarse se traduce en el derecho que tienen los trabajadores y empleadores a organizarse por medio de sindicatos, para ejercer aquellas actividades que permitan la defensa y protección de sus intereses laborales. Corno sustento adicional de esto encontramos que el artículo 47 de la Constitución prescribe: «Los patrones y trabajadores privados, sin distinción de nacionalidad, sexo, raza, credo o ideas políticas y cualquiera que sea su actividad o la naturaleza del trabajo que realicen, tienen el derecho de" asociarse libremente para la defensa de sus respectivos intereses, formando asociaciones profesionales o sindicatos. El mismo derecho tendrán los trabajadores de las instituciones oficiales autónomas.-- Dichas organizaciones tienen derecho a personalidad jurídica y a ser debidamente protegidas en el ejercicio de sus funciones. Su disolución o suspensión sólo podrá decretarse en los casos y con las formalidades determinadas por la ley».

    A efecto de darle contenido a dicha libertad sindical, se acude a lo dispuesto en el Convenio 87 de la Organización Internacional del Trabajo, sobre la libertad sindical y la protección del derecho de sindicación, en el cual se establece que la libertad sindical comprende: a) el derecho de los trabajadores y empleadores de constituir las organizaciones que estimen convenientes, y el de afiliarse a estas organizaciones, con la sola condición de observar los estatutos que las rigen; y, b) el derecho de las organizaciones de trabajadores y de empleadores de redactar sus estatutos y reglamentos administrativos, el de elegir libremente sus representantes, el de organizar su administración y sus actividades y el de formular su programa de acción.

    Como corolario de lo expuesto, al entenderse que el derecho a la sindicación se constituye como un derecho fundamental, extraído directamente del derecho de asociación, se concluye que la actividad estatal está sujeta a la promoción, facilitación y protección de su ejercicio, puesto que el reconocimiento de los derechos fundamentales debe estar acompañado de garantías que aseguren la efectividad del ejercicio de tales derechos, como ha sido referido por la Sala de lo Constitucional en la Sentencia de Amparo 20-M-95, pronunciada el veintinueve de septiembre de mil novecientos noventa y siete, en su considerando IV 1.

    En definitiva, así como sucede con todo el catálogo de derechos fundamentales, las limitaciones o restricciones al derecho de sindicación únicamente pueden devenir de una disposición normativa con rango de ley formal, que establezca los supuestos de hecho en que ello sea posible, y de una determinación clara, en la competencia de un órgano facultado también legalmente para ello.

    b. De la potestades registral y de vigilancia de la Administración Pública

    Partimos de la idea que el Estado debe adecuar sus acciones al imperio de la Ley, y dar fiel cumplimiento a la multiplicidad de fines que se le imponen, en el ejercicio de las potestades y competencias que el ordenamiento jurídico le confiere. Es por ello que, al analizar la actividad estatal en su conjunto, la doctrina ha destacado los diferentes matices que aquella adquiere y ha optado por efectuar clasificaciones en atención a tales particularidades. La teoría clásica toma como criterio de distinción la forma en que se presenta la actividad estatal, distinguiéndose las siguientes categorías: actividad de policía, de fomento y de servicio público.

    Dentro de tal categorización nos interesa destacar el papel de la actividad de policía que desarrolla el Estado, porque dicha actividad tuvo su génesis en el área de la administración interior, es decir sólo se aplicaba dentro de la misma Administración, y luego adquirió un papel más destacado al convertirse en una restricción de la libertad natural de la persona y de sus propiedades, es decir, cuando sus efectos empezaron a aplicarse a los ciudadanos. Es, pues, en el ejercicio de su potestad de policía que la Administración Pública se ve legitimada para utilizar distintas técnicas de intervención, a saber: la reglamentación de la actividad, las funciones de fiscalización y control, las sanciones y las autorizaciones administrativas, entre otras. A la postre, también puede decirse que la función registral tiene una connotación de vigilancia, pero mucho más restringida, ya que para proceder a inscribir tanto a un Sindicato como a los miembros de la junta directiva la Ley establece ciertos parámetros que debe verificar la Administración.

    (i)          De la actividad registral

    Acto seguido es necesario identificar la normativa que regula de forma concreta ambas potestades, las cuales se asevera son aplicables al caso sub júdice. En primer lugar, respecto a la actividad registral en materia laboral, se observa que el artículo 219 del Código de Trabajo, así como los artículos 8 letra b) y 22 letra b) de la Ley de Organización y Funciones del Sector Trabajo y Previsión Social, establecen que al Ministerio de Trabajo y Previsión Social le corresponde la inscripción en el registro respectivo de los Sindicatos, y en consecuencia también de sus juntas directivas.

    Sobre los alcances de tal función estatal debemos aseverar que la misma se encuadra dentro de una actividad de comprobación de la Administración Pública, ya que la inscripción que hace el Ente encargado de los registros públicos es un acto administrativo de comprobación.

    Ahora bien, importa destacar que el acto de inscripción puede tener dos tipos de efectos, atendiendo a la materia que regula y el contenido de ésta, a saber: los actos de inscripción declarativos son aquellos que se limitan a dar a conocer a otros ciertos hechos que conoce la Administración; pero no tiene ningún efecto innovador respecto a las relaciones, capacidad de los sujetos o de las obligaciones y derechos que figuran en el contenido del asunto que se inscribe. En cambio, los actos de inscripción constitutivos son parte y elemento esencial de la relación jurídica en cuestión, porque sin que se produzca dicho registro, las relaciones jurídicas, derechos u obligaciones no se entenderán que nacen al mundo jurídico.

    En coherencia con lo exteriorizado, se observa cómo la inscripción se vuelve un elemento esencial en casos como el de Hipoteca, donde la ley expresamente determina que la misma no produce efectos o se entiende perfecta hasta el momento de su inscripción. Sin embargo, en el ámbito de los derechos laborales y especialmente de la sindicación, no puede afirmarse categóricamente que la inscripción sea un elemento esencial, ya que del texto del artículo 219 del Código de Trabajo, se puede escindir que hay dos momentos esenciales en la constitución de los Sindicatos: el primero, la verificación de los requisitos legales y la concesión de la personalidad jurídica; y, el segundo, cuando una vez que se reconoce la existencia plena de la persona jurídica se procede a incorporársele a un Registro Público. De ahí que, se advierta que la finalidad de tal registro sea la publicidad, y por ello se entenderá que el acto de registro implica sólo un acto de inscripción declarativo.

    (ii)              De la potestad de vigilancia y control

    En segundo lugar, además de la mencionada competencia registral, el artículo 256 del Código de Trabajo regula que al Ministerio de Trabajo y Previsión Social le corresponde vigilar a las asociaciones sindicales, con el objeto de verificar que éstas  en el ejercicio de sus actividades— se ajusten a lo prescrito legalmente. En específico, la ley regula que será la Dirección General de Trabajo la dependencia encargada del registro, de acuerdo con lo estipulado en el artículo 22 de la Ley de Organización y Funciones del Sector Trabajo y Previsión Social.

    En términos generales, la potestad de vigilancia atañe a la necesidad de un control administrativo, en atención a la relevancia que reportan las actividades de los particulares. Es por ello que, la ley confiere poderes de vigilancia a priori (por medio del sometimiento de la actividad a una autorización previa) y también una serie de controles a posteriori (vigilancia e inspecciones, informes de los particulares, etc.) sin que se considere restringida la actividad del particular, siempre y cuando no se vulnere el contenido esencial del derecho de libertad, en sus múltiples manifestaciones.

    Ahora bien, es preciso destacar que desde una interpretación sistemática de la legislación laboral conforme a la Constitución se deduce que, las facultades de control y vigilancia que ejerce la Administración Pública no pueden implicar una restricción del derecho de libertad sindical. Este axioma de protección constitucional se traduce en el precepto contenido en el inciso último del artículo 256 del Código de Trabajo, el cual establece que «Al ejercer sus facultades de vigilancia, las autoridades públicas deberán abstenerse de toda intervención que tienda a limitar los derechos y garantías que la Constitución y este Código consagran a favor de los sindicatos».

    (iii)Potestades regladas y discrecionales

    En última instancia resulta ilustrador hacer un repaso de las potestades regladas y discrecionales de la Administración Pública, porque es preciso conocer las facultades de ponderación que la misma cuenta al momento de dictar los actos correspondiente, en el ejercicio de sus funciones.

    Así pues, se entenderá que un acto es reglado cuando la Administración Pública esté sometida en virtud de la ley a potestades regladas, entiéndase por ello que, no existe ningún elemento subordinado a una valoración discrecional para la autoridad emisora del acto. En esta situación, la ley establece un supuesto de hecho bien definido y el funcionario público se limita a verificar la ocurrencia de tales eventualidades, que en caso de presentarse tienen una consecuencia jurídica bien definida. Así pues, a manera de ejemplo, en el caso de las licencias regladas la Administración. Pública no posee un margen de apreciación y valoración en su otorgamiento, ya que debe limitarse al control del cumplimiento de los requisitos legales previstos por el legislador para su obtención, y en coherencia con esa observancia puede otorgarlas o denegarlas.

    Contrario sensu, las potestades discrecionales atañen aquellos casos en los que la ley confiere a la autoridad administrativa un margen de ponderación en cuanto al enlazamiento de una consecuencia jurídica. A manera de ejemplo, siguiendo lo ya expuesto, cuando la ley confiere a la Administración Pública un margen de valoración subjetiva para determinar la procedencia de la autorización o licencia administrativa, sin restringir su decisión al simple cumplimiento de requisitos tasados, nos hallamos con autorizaciones discrecionales. [...]

    [REGISTRO E INSCRIPCIÓN DE JUNTA DIRECTIVA DE SINDICATO]

    Una vez dilucidado el marco normativo en el cual se encuadran los hechos relatados por el actor, es necesario analizar la naturaleza jurídica del acto emitido por la autoridad demandada, y así fijar con precisión la normativa aplicable, como también los alcances de la potestad conferida a la Administración Pública demandada en el presente caso.

    Debe partirse de la idea que, el derecho de sindicación es una materialización del derecho fundamental de asociación y tiene consagrada su protección no sólo a nivel constitucional, sino que también en el Código de Trabajo y en el Convenio 87 de la Organización Internacional del Trabajo. En ese sentido, y debido a su connotación de derecho fundamental, las limitaciones o restricciones al derecho de sindicación pueden devenir solo de una disposición normativa con rango de ley formal, que establezca los supuestos hipotéticos en que sea posible y, además, de una determinación clara en la competencia de un órgano facultado también legalmente para ello.

    En coherencia con ello, la doctrina sostiene que el registro del sindicato es el acto por el cual la autoridad da fe de haber quedado constituido el mismo, y por ello la inscripción se entiende como un acto declarativo y no constitutivo, en vista que, al ser un derecho con categorización de fundamental no puede limitarse su ejercicio a la voluntad discrecional de la Administración, la cual sólo reconoce la existencia del Sindicato y comprueba que se cumplan los requisitos que la norma secundaria prevé para su conformación.

    Siguiendo ese orden de ideas, se colige que la tesis que el registro e inscripción de las juntas directivas de cada sindicato es un acto declarativo, en atención a que la Administración no puede limitar sin fundamento legal el libre ejercicio de los derechos laborales de los particulares. En suma, el acto cuestionado está amparado en el marco de una función registra] conferida exclusivamente al Ministerio de Trabajo.

    (i) Elementos reglados para la inscripción de juntas directivas

    Así pues, de la normativa correspondiente se observa que los presupuestos que la parte demandada debía verificar para que se lleve a cabo dicho acto de comprobación e inscripción son:

    (1)    Que la junta directiva esté conformada al menos de tres personas y por no más de once (artículo 224 inciso 2°, del Código de Trabajo);

    (2)      Que por ser un sindicato de industria o gremio, los miembros de la junta directiva general estén distribuidos en las empresas en que el sindicato tenga afiliados (artículo 224 inciso 2°, del Código de Trabajo);

    (3)    Que los miembros de la junta cumplan con los requisitos establecidos en el artículo 225 del Código de Trabajo, entre los que menciona: ser salvadoreño, mayor de dieciocho años, miembros del sindicato y no ser empleado de confianza o representante patronal;

    (4)    Que la elección de los miembros se haya realizado en la asamblea general ordinaria anual del sindicato (artículo 221, A. De las Asambleas Generales, ordinal 1° del Código de Trabajo) y que ésta haya cumplido con el quórum y plazos de convocación necesarios para conformarse (artículo 222 del Código de Trabajo).

    En ese sentido, nos encontramos evidentemente ante una potestad reglada de la Administración, donde no existe margen para la discrecionalidad en la inscripción o no de la junta directiva. Ya que las limitaciones antes referidas están previstas por el Código de Trabajo, como presupuestos para el adecuado ejercicio y funcionamiento de los Sindicatos. Incluso, como sustento de la mencionada tesis se relaciona el supuesto del artículo 291 inciso 6° del Código de Trabajo, el cual prevé un silencio positivo en el caso de falta de respuesta ante las peticiones de concesión de personalidad jurídica de los Sindicatos y su respectivo registro. De ahí que, se confirme tanto la idea que la potestad es reglada, como que la inscripción es de carácter meramente declarativo. [...]

    Se parte de la idea que la declaratoria de «sin lugar de la inscripción de la junta directiva del SUTC para el período dos mil diez-dos mil once (2010-2011)», se fundamenta en la violación de derechos laborales a un grupo de afiliados al sindicato, y no por el incumplimiento de los requisitos establecidos en la normativa para la instauración de tales organismos de representación.

    Así pues, la autoridad demandada contaba con la documentación suficiente como para comprobar la ocurrencia de todos los requisitos previstos en la normativa para la inscripción de la junta directiva, a saber: (1) La junta directiva está conformada por once miembros, en ese sentido cumple con el número determinado en la ley; (2) el sindicato es de gremio, ya que los trabajadores desempeñan una misma profesión u oficio; (3) se acreditó que los miembros de la junta eran salvadoreños, mayores de edad y miembros del sindicato; y, (4) la elección de los miembros de la referida junta directiva se realizó en la asamblea general ordinaria anual del sindicato, en la cual se respetaron los quórum establecidos y plazos de convocación para conformarse.

    Llama la atención que la denegatoria de la Administración Pública no se basara en la falta de cumplimiento de los presupuestos relacionados, sino en una supuesta violación de derechos sindicales a un grupo de «aproximadamente ciento cincuenta» afiliados al sindicato. Al analizar la lógica de la resolución estudiada, se advierte que la falta de inscripción de la junta directiva se erige como una especie de sanción respecto del Sindicato, aunque no de un modo frontal sino más bien encubierto, porque con la misma se causa un evidente perjuicio a los restantes miembros afiliados, al imposibilitárseles ser representados por un organismo sindical de acuerdo a los Estatutos del SUTC y a la normativa laboral. En otras palabras, con la decisión cuestionada se entorpece el libre ejercicio de los derechos laborales y sindicales de todos los afiliados al sindicato.

    Aunado a lo expuesto, debe recordarse que esta Sala ya ha destacado que el ordenamiento salvadoreño regula que las sanciones aplicables a las organizaciones sindicales ya sean multa, suspensión de actividades o en último caso su disolución—sólo pueden imponerse mediante un procedimiento judicial, de acuerdo al artículo 230 del Código de Trabajo, el cual literalmente dice «Los sindicatos que en el desarrollo de sus actividades infrinjan las disposiciones de este Código u otras leyes, podrán ser sancionados con multa, suspensión o disolución, las cuales serán impuestas por las autoridades judiciales competentes». Para tal efecto, el artículo 233 del Código de Trabajo prescribe que se seguirá el procedimiento determinado en los artículos 619 y siguientes del cuerpo legal aludido, ante el juez competente.

    En aplicación de lo anterior, desde una interpretación garantista de los derechos fundamentales y amparada en el principio contemplado en el artículo 14 del Código de Trabajo, deriva la regla que toda actuación que constituya una restricción del derecho a la libertad sindical, especialmente el relativo a la capacidad de organizarse -así como acontece con el nombramiento o remoción de los miembros de los órganos de dirección de un sindicato, o incluso, el procedimiento que debió seguirse contra los miembros que vulneraron los derechos laborales de sus compañeros de Sindicato -es un campo vedado para las potestades administrativas. Es decir que, según se desprende de los anteriores razonamientos, aquellos aspectos concernientes con la entidad sindical ya constituida, y que supongan restricciones al derecho fundamental de asociación, solo deben ser resueltos mediante una decisión judicial y no una administrativa.

    Si bien el objeto del acto impugnado no es la disolución del sindicato, sino dejar sin efecto la participación directiva de sus miembros electos mediante la negatoria de inscripción en el registro correspondiente, esta Sala interpreta que dicha declaración supone una efectiva restricción al derecho de participación en los órganos de dirección, y por tanto, a la libertad sindical. Se advierte entonces que, no existe cobertura legal que ampare la actuación administrativa analizada, pues de acuerdo a la incesante jurisprudencia emanada de esta Sala, el reconocimiento del principio de legalidad contemplado en nuestra Constitución implica que la Administración Pública sólo puede ejecutar aquellos actos que el bloque jurídico le permite, y en la forma en que en el mismo se regule.

    En conclusión, la [autoridad demandada] excedió su marco de potestades al denegar la petición de inscripción de la relacionada junta directiva, sobre la base que algunos de sus miembros fueron suspendidos en el ejercicio de sus derechos de forma indebida."