[EXONERACIÓN DEL PAGO DE TRIBUTOS]

[DENEGATORIA EMITIDA POR LA ADMINISTRACIÓN MUNICIPAL CONSTITUYE UN ACTO ADMINISTRATIVO]

1. Actos impugnados

a.1) Acto emitido por la Jefa del Departamento de Impuestos, de la municipalidad de San Salvador del treinta y uno de julio de dos mil siete, en el cual se resolvió que no procedía la exoneración del pago de tasa municipal para inscribir a la sociedad en el Catastro Municipal; y,

a.2) Denegación presunta del recurso de apelación interpuesto contra la resolución anterior, atribuida a la Alcaldesa Municipal.

2. Límites de la Pretensión

Para el análisis del presente caso deberá establecerse en primer lugar si la declaración de la municipalidad respecto de la exoneración del pago y la inscripción de la sociedad constituye un acto administrativo y no una simple opinión de la Administración Pública; de ser un acto administrativo se procederá a analizar la naturaleza del mismo a efecto de establecer si es susceptible de ser apelable, en cuyo caso se realizaran las valoraciones del fondo de la pretensión.

3. Naturaleza del acto que denegó la exoneración del pago de la tasa municipal

El apoderado de la demandante señaló que presentó solicitud ante la municipalidad de San Salvador a fin de que se le exonerara del pago en concepto de inscripción a su representada en el Catastro Municipal, petición que le fue denegada. La Administración Municipal, alega que ante la referida solicitud resolvió que no procedía la exoneración de pago y que dicha decisión no constituye un acto administrativo sino una simple opinión de la Administración.

Frente a los anteriores argumentos y con la finalidad de establecer si estamos en presencia de un acto administrativo, es pertinente señalar que el régimen vigente, al delimitar el ámbito de la jurisdicción contencioso administrativa, prescribe que corresponde a ésta el conocimiento de las controversias que se susciten en relación con la legalidad de los actos de la Administración Pública, (art. 2 LJCA). Indudablemente, estos actos de que habla la ley son los llamados actos o decisiones administrativas, enunciado que puede confirmarse a través de la simple lectura del articulado de dicho cuerpo normativo, que en sus diversas partes identifica al acto administrativo como el objeto de impugnación del proceso contencioso administrativo.

En dicho sentido, en reiteradas decisiones esta Sala ha señalado que el acto administrativo conceptualmente podría definirse como "la declaración de unilateral, de juicio, de conocimiento o de deseo realizada por la Administración en ejercicio de una potestad administrativa distinta de la potestad reglamentaria productora de efectos jurídicos". Es decir una exteriorización de voluntad de la Administración Pública que revela una posición intelectual, con irrelevancia de la voluntad del administrado.

Al hacer una confrontación de la anotada conceptualización de acto administrativo con los elementos de la declaración que —en este caso— se analiza, este Tribunal determina que la misma se ajusta a la referida enunciación de acto administrativo. Pues constituye la exteriorización de la voluntad de la municipalidad, quien en uso de una clara expresión de sus prerrogativas y facultades legales, deniega al administrado la exoneración del pago de un tributo.

Por lo cual es posible concluir que la referida decisión constituye un verdadero acto administrativo, configurado con cada uno de los elementos esenciales; y, no es una simple opinión de la Administración Pública, como lo ha sostenido esta última.

[RECURSO DE APELACIÓN CONTRA DECISIONES EMITIDAS POR AUTORIDADES MUNICIPALES]

[IMPROCEDENCIA ANTE RESOLUCIONES QUE DENIEGUEN LA EXONERACIÓN DEL PAGO DE TRIBUTOS POR NO CONSTITUIR UNA DETERMINACIÓN DE TRIBUTOS]

4. Pertinencia del recurso de apelación respecto del acto que denegó la exoneración del pago de la tasa municipal

Frente a la negativa por parte de la Administración Pública de conceder la exoneración solicitada por la sociedad actora, y determinado que ha sido el hecho que dicha negativa se configura como un acto administrativo, procede establecer la procedencia del recurso de apelación que respecto del mismo se interpuso.

En el caso de autos la autoridad demandada se negó a tramitar el recurso de apelación planteado por considerar que el acto mediante el cual no se accedió a la exoneración del pago de la tasa por inscripción de la sociedad recurrente en el Catastro Municipal, no era un acto recurrible de conformidad con lo establecido en el artículo 123 de la Ley General Tributaria Municipal.

Ante los anteriores alegatos, es necesario establecer si el acto recurrido encaja, o no, en los supuestos que señala el citado precepto legal.

a) Supuestos de procedencia del recurso

La Ley General Tributaria Municipal señala en el art. 123 lo siguiente: "De la calificación de contribuyentes, de la determinación de tributos, de la resolución del Alcalde en el procedimiento de repetición del pago de lo no debido, y de la aplicación de sanciones hecha por la administración tributaria municipal, se admitirá recurso de apelación para ante el Concejo Municipal respectivo, el cual deberá interponerse ante el funcionario que haya hecho la calificación o pronunciada la resolución correspondiente, en el plazo de tres días después de su notificación(...)".

Lo anterior evidencia que el referido recurso de apelación procede en cuatro supuestos concretos: a) calificación de contribuyentes, b) determinación de tributos, e) repetición del pago de lo no debido; y, d) de la aplicación de sanciones hecha por la administración tributaria municipal.

En el supuesto examinado como ha quedado dicho, la demandante solicitó a la municipalidad que la exonerara del pago de una tasa, solicitud a la que la municipalidad no accedió.

No obstante, el administrado sostiene que el acto de respuesta a su solicitud de inscripción y exoneración de pago constituye una determinación de tributos.

b. Naturaleza de la determinación de tributos

En primer lugar, habrá que decir que tanto en la doctrina como en diversas regulaciones normativas se utiliza como sinónimos de determinación los términos fijación o liquidación.

Después de nacida la obligación tributaria, ésta debe pasar por un procedimiento liquidatorio, pues la ley enuncia de manera abstracta los presupuestos del tributo y los criterios de su determinación, por lo cual es necesario que la Administración competente establezca concretamente si ha surgido una deuda impositiva y su correspondiente importe.

Giannini, en su obra Instituciones de Derecho Tributario define a la determinación como "el acto o la serie de actos necesarios para la comprobación y la valoración de los diversos elementos constitutivos de la deuda impositiva (presupuesto material y personal, base imponible), con la consiguiente aplicación del tipo gravamen y la concreta determinación cuantitativa de la deuda del contribuyente".

Mientras que José María Martín y Guillermo Rodríguez Use la definen como "la forma de concretar la indeterminación genérica y abstracta de la norma tributaria, para aplicarla a la situación particular de cada sujeto pasivo".

Al analizar la normativa aplicable, se advierte que la Ley General Tributaria Municipal en el artículo 100 conceptualiza la determinación de la obligación tributaria municipal, como: "La determinación de la obligación tributaria municipal es el acto jurídico por medio del cual se declara que se ha producido el hecho generador de un tributo municipal, se identifica al sujeto pasivo y se calcula su monto o cuantía (...)".

Asimismo, la doctrina hace una diferenciación entre tributos fijos y variables.

En los primeros, el legislador directamente establece la cifra objeto de la prestación; en los variables, lo hace por medio de los elementos de cuantificación, sin embargo, la diferencia fundamental entre una y otra técnica radica en que en los tributos fijos la obligación nace determinada y en los variables la obligación debe ser establecida mediante la aplicación del régimen de determinación de base imponible, a través de un procedimiento.

En suma, en los tributos fijos se emite un acto para constatar el hecho generador, calificarlo e indicar el importe del tributo, en tanto que en los tributos variables habrá una concatenación de actos a través de los cuales se identifica el hecho imponible, se fija la base de cálculo y, finalmente, por la aplicación de la tarifa se establece el importe a pagar.

Es decir que, en la determinación deben concurrir ciertos elementos esenciales a saber: (a) que la misma se refiera a un caso singular; (b) que se individualice al sujeto pasivo; (c) que se identifique la base imponible; y, (d) que se fije el importe del tributo.

Ahora bien, la determinación es la consecuencia de la existencia de la obligación tributaria, ya que mientras que esta última surge cuando el sujeto obligado realiza el presupuesto previsto en la norma, la función de la primera —es una vez verificada la obligación tributaria hacerla cierta, líquida y exigible, activándose de esta manera la función Administrativa Pública Tributaria, a efecto de cuantificar el monto del tributo. En consecuencia, le corresponde a la Administración Pública en ejercicio de su potestad tributaria materializar el supuesto previsto en la norma por el legislador, cuantificando la deuda tributaria.

Es decir que, la voluntad de la Administración Pública Tributaria se dirige a liquidar el tributo, entiéndase a cuantificarlo y determinarlo en el acto correspondiente, cuando la norma no establezca un monto fijo a pagar en concepto del mismo. Ineludiblemente el acto de determinación o liquidación tiene una doble función declarativa: primero, reconoce la existencia de la obligación antedicha, a cargo de un determinado sujeto; y, segundo fija de la cuantía del expresado débito. –

Siguiendo el anterior orden de ideas se concluye que, en el presente caso el acto por medio del cual la Administración Tributaria Municipal resolvió que no procedía exonerar a la demandante del pago de la tasa, y que para realizar la inscripción de la sociedad debe cumplirse con determinados requisitos, no constituye una determinación tributaria. Por el contrario, en atención a la naturaleza de la solicitud de la demandante, y la respuesta de la Administración Pública estamos en presencia del "reconocimiento de una obligación tributaria" prevista en la norma, y no frente a una "determinación tributaria" por medio de la cual se fija y determina el importe a pagar y que corresponde realizarla a la Administración Tributaria Municipal una vez se verifique el hecho generador.

En razón de lo anterior, ya que el acto administrativo emitido por la Jefa del Departamento de Impuestos, no es un acto de determinación de tributos, no procedía la interposición del recurso previsto en el artículo 123 de la Ley General Tributaria Municipal, por lo que se constituye como el acto que causó estado en sede administrativa y que debió ser impugnado directamente en esta sede, en el plazo establecido en el art. 11 de la LJCA. En consecuencia, al no haberse interpuesto contra él, demanda contencioso administrativa en el plazo establecido en el referido precepto legal, se volvió inatacable tanto en sede administrativa como jurisdiccional.

5. Del la denegación presunta al recurso de apelación interpuesto

Tomando como punto de partida lo señalado en el párrafo que antecede, y en consideración a la ausencia total de respuesta por parte de la Alcaldesa de San Salvador, ante el recurso de apelación interpuesto por la sociedad demandante, se llega a la conclusión que la denegación presunta que respecto del mismo se configuró se erige como una actuación legal.

Tal aseveración parte del hecho que el silencio administrativo se constituye como una presunción legal de consecuencias procesales, que conlleva a hacer posible el ejercicio de la acción contencioso administrativa respecto de la misma. Consecuentemente no queda más que reconocer que la negativa que se configuró por parte de la funcionaria demandada, respecto a conocer del recurso de apelación interpuesto en base al art. 123 de la Ley General Tributaria Municipal, es una decisión acertada, ya que el acto originario que ha sido impugnado y por medio del cual se reconoció la obligación tributaria, debió ser impugnado de manera directa ante esta instancia judicial, pues no constituye uno de los supuestos recurribles conforme a la disposición en comento.

De ahí que el silencio administrativo que se perfilo resulta ser legal.

No obstante lo anterior, es menester hacer un llamado de atención a la Administración Pública a efecto de que en futuras oportunidades cumpla con su obligación constitucional de dar respuesta expresa a las diferentes peticiones que le son formuladas por los administrados”.