[PRESCRIPCIÓN DE LA EJECUCIÓN DE LA SANCIÓN DISCIPLINARIA]
"La parte actora impugna de ilegal el acto administrativo emitido el cuatro de febrero del año dos mil ocho, por el Tribunal Disciplinario Región Oriental de la Policía Nacional Civil, mediante la cual ordena ejecutar la sanción disciplinaria, modificada por el Tribunal de Apelaciones de dicha Institución, a través de la sentencia pronunciada el cinco de diciembre de dos mil seis.
El fondo de la controversia sobre la que recaerá esta sentencia se circunscribe a determinar si la sanción impuesta por el Tribunal de Apelaciones de la Policía Nacional había prescrito para cuando el Tribunal Disciplinario decidió ejecutar la misma. [...]
Este Tribunal, en vista de la naturaleza del acto administrativo controvertido, considera oportuno iniciar con una breve exposición sobre la potestad sancionadora de la Administración Pública, la figura de la prescripción, y revisar el procedimiento sancionador a fin de determinar si la Administración Pública actuó correctamente al ejecutar la sanción administrativa impuesta.
A) DE LA POTESTAD SANCIONADORA
La Administración Pública en ejercicio del ius puniendi del Estado, impone sanciones a las conductas calificadas como infracciones por el ordenamiento legal. Dicha función administrativa se conoce técnicamente como potestad sancionadora de la Administración Pública.
Esta Sala ha expresado que, tal potestad puede definirse como aquélla que le compete a los funcionarios de la Administración para imponer correcciones a los ciudadanos o administrados, por actos realizados por éstos contrarios al ordenamiento jurídico.
Esa potestad sancionadora tiene cobertura constitucional en el artículo 14, que establece la facultad punitiva del Órgano Judicial, y por excepción, la de la Administración. Esta se encuentra sujeta al principio de legalidad que recoge también la Constitución en el artículo 86 al señalar que "los funcionarios del gobierno son delegados del pueblo y no tienen más facultades que las que expresamente les da la ley".
En virtud de la sujeción a la ley, la Administración sólo puede actuar cuando aquella la faculte, ya que toda acción administrativa se aparece como un poder atribuido previamente por ella. En consecuencia, la Administración sólo podrá imponer las sanciones a las que la Ley dé cobertura, y en la forma en que la misma lo regule.
Sin embargo el garantizar al destinatario de las sanciones la observancia de la Ley al momento de su imposición, y así protegerlo de cualquier arbitrariedad, ha llevado no solo a la doctrina, sino a la jurisprudencia en general, a postular que la potestad sancionadora de la Administración está supeditada directamente a aquellos principios generales comunes de rango constitucional que gobiernan el ius puniendi estatal.
Existen varias garantías fundamentales que regulan la actividad sancionadora del Estado, dentro de éstas se encuentra el principio de legalidad, la regla del "non bis in ídem", pero en el caso particular enfocaremos nuestra atención al principio de la prescripción.
B) LA PRESCRIPCIÓN COMO LÍMITE AL EJERCICIO DEL IUS PUNIENDI ESTATAL
La prescripción alegada por el demandante es una institución ya tratada y perfilada por la jurisprudencia de esta Sala, en la cual se ha determinado que « transcurrido el plazo previsto en la ley, no se puede llevar adelante la persecución pública derivada de la sospecha de que se ha cometido un hecho punible concreto» (Sentencia 318-M-2004, dictada a las catorce horas del día ocho de febrero de dos mil siete).
Dentro de los propósitos que persigue la prescripción están:
a) Efectivizar el derecho que tiene toda persona a liberarse del estado de sospecha, - derecho éste vinculado directamente al respeto a la dignidad del hombre y a la garantía de la defensa en juicio.
b) Alcanzar la seguridad jurídica y afianzar la justicia, impidiendo al Estado ejercer arbitraria e indefinidamente su poder de castigar, ya que no es posible permitir que se prolonguen indefinidamente situaciones expectantes de posible sanción.
c) Evitar que el transcurso del tiempo conlleve a que el castigo previsto ante un hecho punible carezca de razón alguna, porque en buena medida, al modificar el tiempo las circunstancias concurrentes, la adecuación entre el hecho y la sanción principal podría haber desaparecido.
Al respecto José Garberí Llobregat y Guadalupe Buitrón Ramírez, en su Obra "El Procedimiento Administrativo Sancionador", sostienen que la operatividad de la prescripción en el ámbito administrativo responde a la sustancial unidad del fenómeno sancionador, argumentando que: "(...)el instituto de la prescripción penal es aplicable al derecho administrativo sancionador y ello aunque la disposición no tenga norma expresa que la regule, pues la aplicación de la prescripción a las sanciones administrativas se produce por la común sujeción de ambos órdenes, penal y administrativo, a idénticos Principios de la actividad pública punitivo o sancionadora, que impide aplicar al sancionado por una infracción administrativo un trato peor que al delincuente reservado al Código Penal, encontrándose su fundamento en el efecto destructor del tiempo, que hace a la sanción ineficaz a los fines para los cuales fue instituida a la vez que sirve a razones de seguridad jurídica, que impide que el sancionado viva en todo momento pendiente de su imposición, aunque el mismo, con su conducta posterior, revele un deseo de reinserción en el que hacer de los demás miembros de la sociedad a la cual pertenece( ...)" (Garberí Llobregat, José; Buitrón Ramírez, Guadalupe; El Procedimiento Administrativo Sancionador, Editorial Tirant lo Blanch, 4ª Edición, Valencia, España, 2001, pag.158).
Una vez considerado lo anterior es procedente analizar los argumentos alegados por ambas partes.
De acuerdo a lo manifestado en la demanda el actor estima que el mismo día que fue pronunciada la sentencia por parte del Tribunal de Apelaciones de la Policía Nacional Civil, en la que se le sanciona con sesenta días de suspensión del cargo sin goce de sueldo, tuvo conocimiento de la misma debido a que el fallo se dictó en Audiencia.
Postura que sostiene conforme al artículo 117 del Reglamento Disciplinario el cual establece que las resoluciones de los recursos de apelación quedan firme el mismo día que sean suscritas por el Tribunal de Apelaciones y aquellas que se dicten en audiencia al finalizar esta, así como el artículo 134 que regula que toda las providencias que se dicten en audiencia se consideraran notificadas a las partes. De ahí que concluye que la prescripción de la ejecución de la sanción empezó a correr desde el cinco de diciembre de dos mil seis, fecha en la que el Tribunal de Segunda Instancia resolvió el recurso impuesto por su persona.
Por tanto el Tribunal Disciplinario ejecutó la sanción impuesta cuando ésta ya había prescrito, de conformidad a lo establecido en el artículo 128 del Reglamento Disciplinario.
Mientras que [la autoridad demandada] asevera que la persona que quiere aprovecharse de la prescripción debe de alegarla y no ser el Juez el que la declare, según lo expone el artículo 2232 del Código Civil.
En decir, que a efecto de dilucidar si efectivamente la ejecución de la sanción disciplinaria había prescrito es necesario revisar el expediente administrativo así como el cuerpo normativo aplicable al caso.
De la revisión realizada al expediente administrativo, se constató que en efecto las autoridades administrativas competentes realizaron el procedimiento administrativo sancionador conforme a lo regulado en el Reglamento Disciplinario.
En el relacionado expediente se comprueba que se llevó a cabo la investigación disciplinaria inicial de conformidad al artículo 104 del referido cuerpo normativo.
De los folios [...], se observa el requerimiento de proceso disciplinario en contra del actor, ante el Tribunal Disciplinario Región Oriental de la Policía Nacional Civil, tal como lo indica la normativa.
De conformidad a lo regulado en el artículo 107 y 108 del Reglamento Disciplinario, se admitió el procedimiento sancionador y se procedió a señalar audiencia, con la finalidad que el actor hiciese uso de su derecho de defensa y audiencia, la cual le fue notificada el veintiuno de febrero del año dos mil seis [...]. Acorde a lo dispuesto en el artículo 109 y 110 del citado Reglamento, en dicha audiencia celebrada el veintidós de febrero de dos mil seis, el Tribunal Disciplinario Región Oriental procedió a sancionar al [demandante], con ciento ochenta días de suspensión del cargo sin goce de sueldo, por la comisión de la falta disciplinaria grave descrita en el artículo 37 N° 8, del Reglamento Disciplinario de la Policía Nacional Civil decisión fundamentada en los hechos y la prueba recabada, ya que en base a éstos determinó la responsabilidad del actor.
A folios [...] se encuentra agregada la Sentencia Definitiva pronunciada por el Tribunal de Apelaciones de la Policía Nacional Civil, el cinco de diciembre de dos mil seis, tal como lo ha venido sosteniendo el demandante.
Al revisar el Reglamento Disciplinario se observa que dicho cuerpo normativo, contempla dos tipos de prescripciones la cual puede ser alegada independientemente de la clase de falta cometida. Es así que prevé la prescripción de la Acción Disciplinaria estipulada en el artículo 127 y en el artículo 128 la Prescripción de la Ejecución de la Sanción Disciplinaria impuesta por el Órgano competente.
En el presente caso nos compete examinar la prescripción de la ejecución de la sanción, la cual está contemplada en el artículo 128 que regula lo siguiente: "La ejecución de la sanción disciplinaria prescribe en un término de seis meses, contados a partir de la resolución para las faltas leves y un año para las faltas graves. Si por motivos de fuerza mayor no se le pueda dar cumplimiento a los términos antes estipulados, se hará constar en acta dejando suspendida dicha ejecución hasta que cese el mencionado motivo". (negrillas suplidas)
De acuerdo a la disposición citada el legislador prevé que para que el demandante tenga por prescrita la ejecución de la sanción impuesta debe de haber transcurrido el plazo de un año contado a partir de la resolución, teniendo presente que le imputó una falta grave.
El artículo 117 prescribe que las resoluciones de los recursos de apelación, quedaran firmes el mismo día que sean suscritas por el Tribunal de Apelaciones y aquellas que se dicten en Audiencia al finalizar ésta. En el sentido de que una vez notificadas, no podrán ser revocadas ni recibir modificación alguna.
Es de conocimiento que por regla general todo acto administrativo es apto para producir efectos desde el mismo momento en que es dictado, sin que se precise la satisfacción de ningún requisito adicional. Sin embargo, en la práctica existen actos administrativos que su eficacia quedará demorada cuando así lo exija el contenido del acto o esté supeditada a su notificación, publicación o aprobación superior.
En el presente caso estamos en presencia de un acto de gravamen por lo que es de obligatorio cumplimiento que sea notificado para que comience a desplegar sus efectos, debido a que este tipo de actos restringen las facultades de los administrados, limitan el patrimonio jurídico anterior, imponen obligaciones, cargas nuevas, reducen, privan o extinguen algún derecho o facultad hasta entonces intactos.
Por tanto en ese orden de ideas, cuando se afecta a un derecho o interés legítimo del sujeto la eficacia del acto se demora hasta el momento en que el destinatario conoce de su contenido; otra solución conduciría a una restricción indebida de los derechos de los ciudadanos y especialmente del derecho de defensa.
En otras palabras una vez emitido el acto administrativo, éste se reputa válido. Sin embargo, para que sea perfecto es indispensable que sea eficaz, calidad que adquiere mediante su comunicación a los interesados.
El [demandante], tal como consta en el expediente administrativo [...], tuvo conocimiento legal de la resolución emitida por el Tribunal de Apelaciones hasta el cuatro de febrero de dos mil ocho, por medio de la Sección Disciplinaria de la Delegación de la Policía Nacional Civil del Departamento de Usulután y no el cinco de diciembre de dos mil seis, como lo asevera la parte demandante.
En base a lo antes considerado la prescripción empieza a contabilizar a partir del cuatro de febrero de dos mil ocho.
El impetrante afirma que la prescripción empezó a correr el cinco de diciembre de dos mil seis, fecha en la que sentenció el Tribunal de Apelaciones de la Policía Nacional Civil, apoyándose en el artículo 134 del Reglamento que prescribe: "Las providencias que se dicten en audiencia, se considerará notificadas a las partes que deban estar allí presentes".
Sin embargo dicho argumento es desestimado, debido a que al revisar el acto administrativo —sentencia pronunciada por el Tribunal de Apelaciones de la Policía Nacional Civil¾ lo que se consigna en este es una breve reseña de cómo dieron los hechos durante el proceso disciplinario partiendo de las alegaciones vertidas por las partes al celebrarse la audiencia respectiva de expresión de agravios, realizando una valoración objetiva sobre las pruebas documentales y testimoniales presentadas y por último pronuncia el fallo correspondiente.
Es de importancia notar que de los artículos 119 al 122, regulan el trámite correspondiente a seguir por parte del Tribunal de Apelaciones para diligenciar el recurso de alzada. Especialmente el artículo 120 expresa que el proceso se abrirá a prueba si aparecieren nuevas pruebas o pruebas que sean necesarias para el esclarecimiento de los hechos. Advierte que concluida dicha actuación el Tribunal de Apelaciones convocará a audiencia en un plazo de veinticuatro horas hábiles si estamos ante el supuesto que no están muy claros los hechos que se suscitaron.
En el presente caso se observa que el Tribunal de Apelaciones no convocó audiencia alguna por tanto no se puede determinar que las partes hayan estado presente al momento que dicho ente emitió su fallo.
Otro punto en contra es que no consta en el mismo que este haya convocado a las partes, únicamente se hace alusión a la audiencia que en su oportunidad se celebró para que expresaran agravios cumpliendo con lo regulado en el artículo 119 del referido Reglamento.
Aunado a ello no consta posterior a la sentencia esquela de notificación alguna al indagado en este caso el del [demandante] o a su abogado defensor. Por el contrario, [...] se encuentra agregada el Acta de Ejecución de Sanción Disciplinaria, la cual se hizo efectiva el mismo día que se le notificó al demandante la decisión tomada por el Tribunal de Segunda Instancia, es decir el día cuatro de febrero del año dos mil ocho. Consecuentemente este Tribunal llega a la conclusión que no se cumple el supuesto previsto por el artículo 128 del Reglamento Disciplinario de la Policía Nacional Civil.
Que una vez notificada la resolución emitida por el Tribunal de Apelaciones de la Policía Nacional Civil el mismo día la ejecutó el Organo competente.
Como se expone supra, la potestad sancionadora de la Administración se identifica plenamente con el derecho penal y los principios que rigen a éste, razón por la que no procede aplicar por analogía las normas de carácter civil.
En ese orden de ideas, el proceso administrativo sancionador no está referido a la prescripción adquisitiva o extintiva de acciones y derechos, sino por el contrario, al ejercicio del poder punitivo del Estado.
Consecuentemente, no es apropiado estimar el punto alegado por la parte demandada, en el sentido que correspondía al actor en su debida oportunidad alegar la prescripción en base a lo estipulado en el artículo 2232 del Código Civil.
En consideración a lo anterior este Tribunal estima que [la autoridad demandada] actuó de conformidad a la ley y por tanto no se han configurado los vicios alegados por el demandante."